Il rapporto tra gioco pubblico ed Enti locali al centro del Report SWG per IGT “Giochi con vincita in denaro e amministrazioni locali”. Obiettivo dell’indagine è stato quello di analizzare, attraverso colloqui con stakeholder ed esperti del settore, l’evoluzione del comparto dei giochi con vincita in denaro, anche a seguito della pandemia, identificando in particolar modo le esigenze di riordino e il ruolo che potrebbero giocare le Pubbliche Amministrazioni nel futuro. Per rispondere agli obiettivi indicati, sono stati intervistati 16 soggetti tra: Consiglieri Regionali, Amministratori locali, Esponenti del terzo settore, Esperti universitari, Funzionari di Agenzie dello Stato e Referenti delle organizzazioni di categoria.
“Crescita del gioco online sotto pandemia ha portato ad ulteriore frammentazione del mondo dei giocatori”
Secondo i dati dell’Agenzia delle Accise Dogane e Monopoli, con gli eventi legati alla pandemia il gioco si è spostato significativamente verso la parte telematica (gioco online) a discapito dei tradizionali luoghi della rete fisica. Da questo punto di vista – evidenzia il Rapporto SWG “Giochi con vincita in denaro e amministrazioni locali” – la chiusura degli spazi fisici legata alle limitazioni dovute alla pandemia non avrebbe inciso in maniera significativa sulla domanda di giochi con vincita in denaro, generando essenzialmente una migrazione dei giocatori verso una dimensione ancora più individualistica. Secondo altri intervistati, invece, la chiusura dei centri fisici avrebbe portato ad una riduzione netta della percentuale di giocatori, soprattutto tra coloro che hanno meno risorse culturale e meno capacità di muoversi nel mondo digitale, producendo una significativa riduzione del fenomeno. Allo stesso tempo, per quanto da questo punto di vista sia molto difficile avere dati certi, l’azione della Guardia di Finanza svolta nel periodo del lockdown e nei mesi successivi ha evidenziato un aumento degli interventi di contrasto di forme fisiche e virtuali di gioco illegale, a conferma di una costante pervasività di questo fenomeno.
Uno dei pochi elementi sui quali c’è sostanziale accordo tra tutti gli intervistati è la crescita del gioco digitale che ha trovato un boost fondamentale nel periodo della pandemia, ma che ha anche portato ad una ulteriore frammentazione del mondo dei giocatori, escludendo una quota di soggetti che faticano ad accedere al mondo dei dispositivi digitali.
Lo spostamento dal fisico al digitale rappresenta per molti versi un elemento chiave nella gestione dei giochi e nelle dinamiche regolative e di controllo. Per giocare su siti online registrati è necessario aprire un conto gioco apribile solo tramite un documento di identità il che consente un tracciamento molto più preciso delle dinamiche di gioco, con la possibilità di individuare i soggetti che mostrano comportamenti di gioco di tipo anomalo. Per quanto il gioco digitale sui canali ufficiali preveda l’identificazione del giocatore, è tuttavia alto il rischio di elusione e di un accesso diretto alle piattaforme anche da parte di minorenni sui quali, riducendo quelle possibilità di controllo che si hanno all’interno dei contesti fisici del gioco. Un altro mutamento significativo nei comportamenti di gioco è quello che va verso la preferenza per giochi con estrazione immediata, piuttosto che con estrazione differita. Nell’epoca in cui tutto avviene in tempo reale, anche la dimensione dell’attesa ed il piacere ad essa connesso sembra andare in crisi, a favore di una soddisfazione istantanea del desiderio.
A prescindere da quanto accaduto durante la pandemia, il settore dei giochi con vincita in denaro ha visto negli ultimi 10 anni numerosi interventi regolativi volti essenzialmente a limitare l’accesso nell’ottica del contrasto delle ludopatie e della difesa delle categorie più deboli. Da questo punto di vista tra gli interventi più significativi, gli intervistati riportano soprattutto quelli che hanno a che fare con la definizione delle leggi regionali di regolamentazione del settore e con il Decreto Dignità che hanno consentito di porre alcuni precisi confini all’apertura dei centri gioco e che hanno significativamente ridotto la possibilità di pubblicizzazione dei giochi con vincita in denaro. Allo stesso tempo, nelle testimonianze raccolte attraverso le interviste emerge come l’industria del gioco sia molto cresciuta rispetto alla fine del Novecento e come molti degli interventi regolativi successivi siano stati realizzati proprio per limitare i potenziali rischi legati a questo processo di crescita.
“Settore dei giochi sistema complesso che fatica a trovare un punto di equilibrio tra Stato, concessionari e consumatori”
Uno degli elementi chiave della distanza tra le posizioni registrate durante le interviste riguarda la rappresentazione che gli intervistati hanno del consumatore e della sua relazione con il mondo dei giochi con vincita in denaro, a partire da un tema comune e condiviso: il contrasto del gioco compulsivo e la tutela dei soggetti a rischio di gioco patologico. Al netto del fatto che la collocazione del gambling compulsivo tra le patologie riconosciute dal sistema sanitario ha consentito di fare un’importante chiarezza su questo aspetto, tra gli intervistati emergono due atteggiamenti di fondo tra loro contrapposti: il gioco d’azzardo è un pericolo in sé e, in quanto tale va limitato e contrastato in tutti i modi possibili; il diritto al gioco (anche quando si parla di giochi con vincita in denaro) è un diritto dell’individuo che non può essere negato, pur nella tutela dei soggetti che rischiano di ricadere in comportamenti di tipo patologico.
Il settore dei giochi – sottolinea il Rapporto SWG per IGT “Giochi con vincita in denaro e amministrazioni locali” – si muove su un equilibrio instabile tra una pluralità di attori: lo Stato e l’apparato regolativo da un lato, i concessionari e il loro approccio di impresa, i cittadini e i loro diritti ad esercitare un libero comportamento e ad essere tutelati dal rischio di cadere in comportamenti patologici e dannosi. Ne deriva una pluralità di interessi in contrasto, di prospettive anche ideologiche in contrapposizione che rendono particolarmente difficile trovare un punto di convergenza stabile.
Da parte di alcuni intervistati viene evidenziato come sia importante uscire da una ambiguità di fondo relativa al gioco e alla sua regolamentazione secondo una prospettiva che definisca in maniera chiara o una scelta di divieto tout court dei giochi con vincita in denaro, oppure un setting ordinato e coerente di compiti e di processi legati al sistema delle concessioni, capaci da un lato di tutelare i giocatori patologici, dall’altro di permettere ai giocatori non patologici di esprimere un proprio diritto.
“Regolamentazione settore del gioco frammentata e condizionata da scelte politiche a livello locale”
Il sistema normativo italiano sul mondo dei giochi con vincita in denaro prevede una regolamentazione a più livelli, nazionale, regionale e locale. Al livello regionale sono affidati i compiti di regolamentare orari di apertura, distanza e tipologie di giochi che possono essere aperti vicino a punti sensibili, mentre ai Comuni le funzioni di controllo. A livello nazionale – ricorda il Rapporto SWG-IGT – sono regolamentati il divieto di pubblicità, le modalità di erogazione dei giochi e di gestione delle concessioni. Ne deriva un meccanismo a volte frammentato che richiede l’intervento di una vasta gamma di attori, generando anche elementi di difficoltà interpretativa e di complessità nella gestione degli interventi (a titolo esemplificativo, la verifica dei green pass all’interno dei centri scommessi è demandata alla polizia municipale a seguito di una circolare del Ministero dell’Interno). Allo stesso tempo, essendo un campo in cui gli approcci anche valoriali sono molto diversi, la regolamentazione regionale è fortemente condizionata dalla composizione politica dei consigli, con continui processi di stop&go che rendono la situazione ancora più incerta e soggetta a variazioni anche repentine.
L’Agenzia delle Accise Dogane e Monopoli ha recentemente licenziato una app che si chiama «Gioco Legale» e che ha il compito di orientare i consumatori rispetto alle possibilità di gioco presenti online, contrastando il gioco illegale e offrendo tutele contro la ludopatia. Inizialmente il nome della app era «gioco sicuro», ma poi si è scelto di dare maggiore centralità al tema della legalità in quanto rimane un piano fondamentale di lavoro. La app consente di individuare sul territorio di riferimento gli esercizi fisici autorizzati per i diversi tipo di gioco, verificare la regolarità delle proprie giocate e controllare le limitazioni sugli orari di gioco previste dai regolamenti comunali.
La app «Gioco Legale» ha scatenato reazioni piuttosto forti nel mondo dei giochi e del contrasto alle ludopatie. Infatti, se nelle intenzioni di ADM rappresenta uno strumento di tutela del giocatore (che ad esempio può verificare l’effettiva regolarità di un punto gioco, individuando immediatamente i contesti di illegalità o irregolarità), per alcuni rappresenta uno strumento di potenziale promozione del gioco e (in una logica di tolleranza zero rispetto ai giochi con vincita in denaro) andrebbe cancellato. La sua rilevanza appare però centrale, soprattutto in un contesto in cui il gioco illegale sembra avere ripreso forza proprio in relazione alle limitazioni legate alla pandemia e al trasferimento dei processi di gioco dai punti fisici a quelli online.
“Riordino del settore, fondamentale regolamentazione a livello nazionale per evitare sperequazioni a livello locale, nel rispetto degli operatori del settore e dei giocatori”
Alla luce dei cambiamenti in atto e della attuale situazione regolativa, appare sempre più necessaria l’adozione di strumenti di riordino attraverso un testo unico, come avviene in molti altri campi, che consenta di superare le centinaia di leggi e di provvedimenti normativi presenti oggi sul territorio nazionale. Il tema dei giochi con vincita in denaro, sottolinea il report SWG-IGT, rappresenta un evidente caso di superfetazione delle norme, il che produce confusione interpretativa e depotenzia in sostanza le possibilità di intervento. Il corpus normativo complessivo ha visto il sovrapporsi di norme che risalgono agli anni ‘50 e ’60 del Novecento, con norme recentissime emanate per rispondere alle nuove fattispecie di gioco e ai nuovi rischi di illegalità palesati nel corso del tempo. Tra gli interlocutori appare chiara la difficoltà di portare a compimento questo processo e viene riportato a titolo esemplificativo il tentativo posto in essere dal sottosegretario Baretta, che, però, non è riuscito a vedere la luce.
In questo disegno di riforma appare fondamentale mantenere il cuore della regolamentazione a livello nazionale per evitare sperequazioni a livello locale, sia nel rispetto degli operatori del settore, che dei giocatori. Una regolamentazione di insieme che sia in grado innanzitutto di fissare confini certi tra legale e illegale e di definire compiti e modalità di azione degli organismi di controllo.
Dal punto di vista dei soggetti che affrontano il tema dei giochi con vincita in denaro dal punto di vista dei rischi ad essi connessi (e in particolar modo al
tema dell ludopatie) la direzione del riordino dovrebbe essere innanzitutto quella di una maggiore trasparenza delle concessioni e di una regolamentazione ancora più forte delle attività di comunicazione e pubblicità, rendendo più diffuse e cogenti le limitazioni messe in campo negli ultimi anni. In generale l’obiettivo è quello di ridurre l’offerta complessiva da un lato e rafforzare i presidi sanitari per il trattamento dei giocatori patologici dall’altro.
“Le proposte dei rappresentati degli enti locali: obbligo di tracciamento dei giocatori, mantenimento divieto di pubblicità e riduzione punti gioco sul territorio”
Al di là delle riflessioni complessive sul riordino del settore – evidenza il Rapporto SWG-IGT – durante i colloqui con gli intervistati sono emerse anche alcune proposte
concrete mirate, in particolare alla tutela dei giocatori:
- Mantenere l’obbligo del tracciamento dei giocatori in un’ottica di contrasto dell’illegalità (tessera sanitaria o altro)
- Mantenere il divieto di pubblicità
- Approfittare degli strumenti di controllo digitale per definire dei budget massimi di spesa individuale legati al profilo del soggetto e alla sua situazione economica
- Ridurre i punti di gioco sul territorio
- Pensare a degli strumenti di gioco self service, che consentano di utilizzare il proprio telefono, ma all’interno dei punti gioco
- Istituzionalizzare un sistema di ricerche scientifiche sul gioco e sulle patologie ad esso associate e, in particolare costruire mappe di rischio a livello locale attraverso le quali vincolare la possibilità di dare nuove licenze.
Allo stesso tempo emergono anche atteggiamenti decisamente più radicali che vorrebbero una limitazione sempre più forte dell’offerta di gioco.
Un elemento che è tornato più volte nell’ambito delle interviste riguarda la disponibilità di dati di osservatorio tanto a livello locale quanto a livello nazionale che consentano di approfondire la conoscenza dei fenomeni, la loro comprensione e la loro mappatura. Diverse Regioni hanno sviluppato dei propri osservatori locali, ma, ancora una volta emerge l’importanza della creazione di un sistema condiviso, di un modello di osservatorio nazionale diffuso in grado di monitorare il fenomeno del gioco secondo una pluralità di approcci interpretativi e capace di restituire una lettura dei dati e dei fenomeni condivisa tra tutti gli attori sulla scena.
Un modello di analisi che sia in grado di: 1. tracciare con precisione un quadro delle ludopatie utile per migliorare sempre di più le azioni di contrasto; 2. monitorare i comportamenti non patologici e i bisogni informativi dei giocatori per comprendere l’evoluzione delle abitudini di gioco ed anticipare eventuali elementi di rischio; 3. identificare e far emergere i comportamenti e le situazioni illegali, per favorirne un contrasto sempre più efficiente.
“Valorizzare possibilità di destinare in maniera precisa e definita a livello locale le entrate generate dal settore del gioco”
Più complessa è la definizione dell’utilizzo dei ricavi connessi al mondo del gioco e, in particolare, ad una eventuale compartecipazione da parte degli enti locali. Qui – evidenzia il Rapporto SWG-IGT – la situazione è particolarmente complessa e alcune posizioni sono fortemente condizionate dalla percezione del mondo dei giochi. Laddove questi sono vissuti come un pericolo assoluto e l’obiettivo finale appare essenzialmente quello della progressiva limitazione dei giochi con vincita in denaro fino alla loro eliminazione, il tema della gestione dei ricavi non si pone, in quanto sono considerati come una risorsa destinata ad esaurirsi. Non solo, in questi casi si ritiene che un eventuale contributo ricevuto dai Comuni sia pericoloso perché potrebbe rendere i bilanci comunali in qualche modo «dipendenti» da questa entrata, rendendo ancora più difficile una politica di contrasto.
Laddove la visione di fondo è diversa, allora si aprono altre valutazioni che, tuttavia, a livello locale, appaiono sempre condizionate da quello che può accadere nel normale processo democratico e dal fatto che l’avvicendamento tra amministrazioni potrebbe portare a mettere periodicamente in discussione le scelte adottate.
Al netto di questo aspetto cruciale, un orientamento emerso con evidenza durante le interviste è quello di valorizzare la possibilità di destinare in maniera precisa e definita a livello normativo le entrate generate dal settore, orientandole all’interno di un insieme di scelte che da un lato vadano a sostenere il contrasto alle ludopatie e alla illegalità, dall’altro a finanziare interventi di utilità collettiva sul territorio. Questa tematica è però fortemente divisiva in quanto utilizzare fondi che derivano da un’attività che per molti deve essere assolutamente contrastata per sostenere attività (come ad esempio quelle sportive e culturali) appare una forma di sostanziale incoerenza e quasi di pulizia della coscienza a fronte della scelta di non impegnarsi maggiormente nel contrasto del fenomeno.
Parallelamente al tema del riordino del settore gli operatori del settore sollevano la questione delle concessioni in scadenza nel 2022 e per le quali sarà probabilmente necessaria una proroga in quanto gli elementi di incertezza sul futuro del settore appaiono ancora troppo rilevanti.
cr/AGIMEG
