Relazione Comm. d’inchiesta sul gioco: “Il sistema italiano rappresenta una difesa per il cittadino rispetto al gioco illegale e contro le degenerazioni ludopatiche”

“La complessità delle norme che regolano il settore del gioco in Italia è acuita dalla diversità delle regolamentazioni locali (di Regioni e Comuni in particolare)”.

“Quasi tutte le Regioni italiane hanno emanato leggi in materia di prevenzione e contrasto al gioco d’azzardo patologico, con la finalità di ridurne, quanto più è possibile, la diffusione. A tal proposito molte legislazioni regionali e provinciali prevedono che tra i locali ove sono ubicate le sale da gioco e determinati luoghi di aggregazione o di permanenza di fasce vulnerabili della popolazione, deve intercorrere una distanza minima, che può variare da Regione a Regione (c.d. distanziometro). Per porre rimedio alle crescenti diversità sul territorio nazionale circa la regolamentazione del gioco sul territorio, si è cercato l’intesa in Conferenza unificata”. E’ quanto si legge nella bozza della Relazione finale della Commissione d’inchiesta sul gioco, che Agimeg ha potuto visionare, e che verrà approvata la prossima settimana.

NORME REGIONALI

L’intesa – si legge nella relazione – avrebbe dovuto essere recepita con decreto ministeriale, che non è stato emanato. Ciò ha portato ad un quadro di incertezza circa il valore vincolante dell’accordo in Conferenza. Attualmente, l’eterogeneità delle regolamentazioni non favorisce un quadro di chiarezza in relazione alla regolamentazione del gioco, anche se alcune leggi regionali tendono a assomigliarsi.

DISTANZIOMETRO

Il distanziometro può definirsi, usando le parole della Corte costituzionale, come una misura di “prevenzione logistica” della dipendenza da gioco d’azzardo (cosiddetto “gioco d’azzardo patologico” o “ludopatia”) che, dopo essere stata sperimentata a livello locale tramite regolamenti e ordinanze di autorità comunali, è stata adottata negli ultimi anni a livello legislativo da larga parte delle Regioni. Si tratta della previsione di distanze minime delle sale da gioco rispetto a luoghi cosiddetti “sensibili”: frequentati, cioè, da categorie di soggetti che si presumono particolarmente vulnerabili di fronte alla tentazione del gioco d’azzardo (Corte costituzionale, 11 maggio 2017, n. 108).

I “luoghi sensibili”, rispetto ai quali deve essere rispettata una distanza minima, sono ad esempio le scuole, i centri di formazione, i luoghi di culto, gli impianti sportivi, gli ospedali, le strutture operanti in ambito sanitario o sociosanitario, i luoghi di aggregazione giovanile, gli istituti di credito, gli esercizi di compravendita di oggetti preziosi ed altri.

I profili di criticità sottesi alla misura qui in esame sono strettamente connessi al pericolo che, pur a fronte di un’attività ammessa, lecita e disciplinata dalla normativa statale, l’ente locale adotti provvedimenti che finiscano per inibire completamente il suo esercizio (fenomeno c.d. espulsivo) in violazione dell’articolo 41 della Costituzione sul diritto di iniziativa economica.

Infine, la previsione normativa di apposite distanze minime da rispettare – nei termini innanzi esposti – impone di avere regole certe quanto modalità da seguire per effettuare il relativo calcolo. In molte Regioni tale distanza oscilla fra i trecento e i cinquecento metri e, per il metodo di calcolo, si fa solitamente riferimento al più breve tragitto pedonale.

CONCESSIONI IN PROROGA

Il Concessionario è un “partner” della Pubblica Amministrazione, sottoposto sia alle regole della concessione, sia al regime delle autorizzazioni di Pubblica Sicurezza (“licenza di polizia” rilasciata dalla Questura ai sensi del TULPS). Licenza che non può essere rilasciata a soggetti condannati a determinate pene ovvero per particolari delitti, quali i reati implicanti la violazione della normativa sui giochi d’azzardo ovvero per i reati contro la moralità pubblica ed il buon costume, ovvero ai soggetti privi del requisito della “buona condotta” di cui agli artt. 8 e 16 TULPS.

Il sistema delle concessioni è stato interessato numerose volte dalle proroghe della durata dei contratti vigenti a causa della difficoltà di bandire le gare, a sua volta dovuta alla necessità di doversi adeguare alle pronunce della CGUE già analizzate, o perché sulla materia era stato annunciato un prossimo intervento da parte del legislatore, oppure a causa del contenzioso pendente (o per tutte le ragioni indicate allo stesso tempo) ed infine a causa dell’emergenza pandemica. Nei paragrafi che seguono saranno analizzate le varie tipologie di gioco in concessione con le indicazioni delle eventuali proroghe previste.

Scadenze delle concessioni:

Tipologia di gioco

 

Scadenza della/e concessione/i
Bingo

Lotterie ad estrazione istantanea

Scommesse, anche ippiche

Apparecchi

Giochi numerici a totalizzatore nazionale

Giochi numerici a quota fissa

Giochi online

31 marzo 2023

30 settembre 2028

30 giugno 2024

29 giugno 2023

1° dicembre 2030

30 novembre 2025

31 dicembre 2022

 

Bingo: Le concessioni del gioco del Bingo sono da tempo in regime di proroga. Per le concessioni in scadenza nel 2013 e nel 2014, la legge n. 147 del 2013, all’art. 1, comma 636, ha introdotto il regime di proroga tecnica, disponendo che l’ADM procedesse nel 2014 all’attribuzione di nuove concessioni a titolo oneroso. Questa disciplina è stata ripetutamente modificata. Dapprima la legge 28 dicembre 2015, n. 208 (legge di stabilità 2016), all’articolo 1, comma 934, lettera a), numeri da 1 a 4, ha esteso il regime di proroga delle concessioni in scadenza fino al 2016, prevedendo, inoltre, che fosse indetta una gara nel 2016 per l’attribuzione di 210 nuove concessioni. La medesima legge ha stabilito in nove anni la durata delle nuove concessioni; elevato i canoni di concessione ed ha inoltre previsto il divieto di trasferimento dei locali per tutto il periodo della proroga. In seguito, la proroga tecnica è stata estesa alle concessioni in scadenza fino al 2018, fissando al 30 settembre 2018 il termine entro il quale andava indetta la gara per l’attribuzione delle nuove concessioni.

Durante l’emergenza pandemica, l’articolo 69, comma 2, del decreto legge 17 marzo 2020, n. 18 (c.d. Cura Italia), convertito in legge 24 aprile 2020, n. 27 ha disposto che «a seguito della sospensione dell’attività delle sale bingo prevista dal decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri dell’8 marzo 2020 e successive modificazioni ed integrazioni, non è dovuto il canone di cui all’articolo 1, comma 636, della legge 27 dicembre 2013, n. 147 e successive modifiche ed integrazioni, a decorrere dal mese di marzo e per tutto il periodo di sospensione dell’attività.» Con legge 30 dicembre 2020, n. 178 (Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2021 e bilancio pluriennale per il triennio 2021-2023) il termine per l’indizione della gara per il rinnovo delle concessioni del Bingo è stato posticipato dal 30 settembre 2020 al 31 marzo 2023.

Gratta e Vinci e Lotterie: attualmente il contratto originario, stipulato a seguito di bando del 2009, è stato prorogato fino al 30 settembre 2028, in virtù della previsione normativa contenuta nell’articolo 20 del decreto legge 16 ottobre 2017, n. 148 convertito dalla legge n. 172 del 2017.

Scommesse ippiche: la durata delle concessioni è stabilita in sei anni, rinnovabili per una sola volta, mentre l’esercizio delle scommesse presso gli sportelli all’interno degli ippodromi è riservato ai titolari degli ippodromi stessi.

Scommesse sportive: i concessionari della raccolta delle scommesse (analogamente ai sopra citati concessionari di scommesse ippiche) sono in regime di “proroga” da diversi anni. Infatti, non essendo stata portata a compimento l’attività di aggiudicazione (entro il termine del 30 giugno 2016 e successivamente), le concessioni sono state soggette ad ulteriori proroghe “onerose” (ovvero con pagamento di canone aggiuntivo da parte dei concessionari), generalmente di durata annuale.

A seguito dell’emergenza da COVID-19, l’articolo 69 del citato decreto Cura Italia, n. 18 del 2020, ha prorogato i termini per l’indizione delle gare al 30 giugno 2021. Successivamente, ADM ha applicato la disposizione dell’articolo 103 dello stesso decreto, che consentiva di prorogare la durata dei titoli abilitativi in scadenza durante il periodo di emergenza sino a tre mesi successivi alla cessazione dello stato di emergenza stesso. Allo slittamento in avanti dello stato di emergenza, disposto dai decreti successivi, è seguito analogo slittamento in avanti delle proroghe. Con la fine dello stato di emergenza al 31 marzo 2022, il termine ultimo di validità delle concessioni era dunque fissato al 29 giugno 2022.

Tuttavia da ultimo è intervenuto il legislatore nell’ambito dei lavori per la conversione del decreto legge 30 aprile 2022, n. 36, recante ulteriori misure urgenti per l’attuazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR), il quale è stato convertito, con modificazioni, nella legge 29 giugno 2022, n. 79. Tale legge ha introdotto un articolo 18-ter, che prevede, al comma 1, che:

«nelle more dell’approvazione e dell’attuazione del disegno di legge di riordino del settore giochi, previsto dal Documento di economia e finanza per l’anno 2021 quale collegato alla manovra di bilancio 2022-2024, nel rispetto delle esigenze di continuità delle entrate erariali, il termine di scadenza previsto per le concessioni in materia di raccolta delle scommesse su eventi sportivi, anche ippici, e non sportivi, compresi gli eventi simulati, è prorogato a titolo oneroso fino al 30 giugno 2024. Gli oneri concessori dovuti a decorrere dal 30 giugno 2022, da versare in due rate annuali scadenti il 30 aprile ed il 31 ottobre, sono confermati nella misura definita dall’articolo 1, comma 1048, della legge 27 dicembre 2017, n. 205. Con provvedimento del direttore generale dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli sono definiti gli obblighi, per i concessionari, di presentazione di adeguate garanzie economiche, proporzionate alla nuova definizione dei termini temporali

Quindi per i concessionari di tutte le scommesse, anche ippiche, il termine di proroga (onerosa) è dunque fissato ora fissato al 30 giugno 2024.

Slot e vlt: la concessione relativa alla rete per la gestione telematica del gioco mediante apparecchi da intrattenimento, a seguito della procedura prevista dall’art. 24, comma 35, del decreto legge n. 98 del 2011, convertito dalla legge n. 111 del 2011, è stata sottoscritta in data 20 marzo 2013, con durata novennale. Pertanto, la scadenza era fissata al 20 marzo 2022. Con provvedimento dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli, a seguito della cessazione dello stato di emergenza correlato alla pandemia (cfr. articolo 103 del decreto Cura Italia), la cessazione delle concessioni è stata prorogata al 29 giugno 2023.

La pandemia ha inciso anche per altro verso sugli apparecchi in discorso, in quanto l’articolo 69, comma 1, del decreto Cura Italia ha posticipato i termini per il versamento del PREU e dei canoni concessori in scadenza.

Apparecchi senza vincite in denaro: nell’ultimo anno vi sono state numerose interrogazioni in ambo i rami del Parlamento in relazione alla disciplina di apparecchi come il biliardino, il flipper etc., che sono stati assoggettati ad una prescrizione di standard tecnici da parte dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli. La situazione di incertezza è stata sanata con l’approvazione della legge 29 giugno 2022, n. 79, di conversione del decreto legge n. 36 del 2022 (Ulteriori misure urgenti per l’attuazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza – PNRR), che ha inserito un articolo 18-ter, il cui secondo comma ha previsto che un provvedimento del Direttore generale dell’Agenzia delle Dogane e dei monopoli, da adottare entro il 15 novembre di ogni anno, individui gli apparecchi meccanici ed elettromeccanici ai quali non si applicano le disposizioni riguardanti la verifica tecnica di conformità.

Giochi numerici a totalizzatore e a quota fissa: per quanto riguarda la concessione per i giochi numerici a totalizzatore, l’art. 101 del decreto legge 14 agosto 2020, n. 104 (c.d. decreto agosto – convertito con modificazioni dalla legge 13 ottobre 2020, n. 126) prevede, a causa COVID-19, la proroga dei termini degli adempimenti tecnico-organizzativi ed economici previsti dall’aggiudicazione della gara per l’attribuzione della nuova concessione, indetta ai sensi dell’articolo 1, comma 576, della legge 11 dicembre 2016, n. 232, stabilendo che “la data per la stipula e la decorrenza della convenzione è fissata al 1° dicembre 2021”. Pertanto, poiché la concessione ha durata “di nove anni, non rinnovabile” (legge n. 232 del 2016), la relativa scadenza è fissata al 1 dicembre 2030. La concessione per il servizio automatizzato del lotto e dei giochi numerici a quota fissa, a seguito della gara prevista dall’art. 1, commi 653 e 654, della legge 23 dicembre 2014, n. 190 (legge di stabilità 2015), è stata aggiudicata il 16 maggio 2016 (cfr. documenti pubblicati sul sito ADM) ed ha una durata di 9 anni, non rinnovabile, a decorrere dalla data di stipula dell’atto di convenzione (30 novembre 2016). La sua scadenza, quindi, è fissata al 30 novembre 2025.

Online: oltre al tale primo gruppo di concessioni bandite nel 2011 e i cui contratti sono stati sottoscritti nel 2011-2012 (scadute in teoria dopo 9 anni dalla sottoscrizione della convenzione), vi è un altro gruppo di concessioni attribuite a seguito della procedura di gara prevista dall’art. 1, comma 935, della legge n. 208 del 2015, la cui scadenza è il 31 dicembre 2022 (v. il citato comma 935 e l’art. 4 dello schema di convenzione di concessione).

Tuttavia per consentire l’allineamento delle concessioni è intervenuto il legislatore, con la legge 27 dicembre 2019, n. 160 (legge di bilancio 2020), che ha previsto una nuova procedura avente ad oggetto 40 diritti, per la durata di nove anni. L’indizione dei bandi, originariamente, era stata prefissata entro il 31 dicembre 2020 (articolo 1, comma 727) ma, analogamente a quanto avvenuto per i bandi per la raccolta fisica, il termine è stato prorogato in base all’articolo 69 del decreto cura Italia e sulla base della proroga dello stato di emergenza.

Sulla materia è intervenuto anche il Tar Lazio, adito dopo i ricorsi delle società le cui convenzioni bandite per prime erano nel frattempo scadute ed avevano pertanto ricevuto da ADM un provvedimento di decadenza.

In tal caso il Tar Lazio ha statuito che la convenzione di concessione stipulata con le società ricorrenti deve essere in via diretta etero-integrata ex lege ad opera del citato comma 935 della legge 208 del 2015, con conseguente ed ininterrotta prosecuzione del rapporto concessorio, da ritenersi ancora in corso fino alla data del 31 dicembre 2022”.

I giudici amministrativi hanno quindi accolto i ricorsi sottolineando che l’interpretazione conforme dell’art. 1, comma 935, della legge n. 208 del 2015, porta a ritenere che tramite tale disposizione il legislatore abbia voluto prevedere una vera e propria eterointegrazione ex lege del rapporto concessorio ai sensi dell’art. 1374 c.c. sotto il profilo della durata temporale, con la sostituzione della nuova scadenza unitaria del 31 dicembre 2022, sostanzialmente mirando il legislatore ad uniformare il regime di validità dei due gruppi di concessioni nell’attesa del completamento delle procedure ad evidenza pubblica aventi ad oggetto l’affidamento dei predetti titoli.

CONTRASTO AL GIOCO ILLEGALE

La criminalità vede nel gioco un settore altamente remunerativo in grado di garantire, da un lato, il controllo del territorio e, dall’altro, il raggiungimento di un elevato potere economico, anche attraverso il riciclaggio dei proventi delle attività illecite “tradizionali” (estorsioni, usura, traffico di sostanze stupefacenti, contrabbando di sigarette, ecc.).

Attività di riciclaggio possono essere realizzate anche mediante il compimento diretto di operazioni di gioco da parte di soggetti che effettuano puntate, scommesse, acquisti o cambi di fiches avvalendosi di denaro di fonte illecita. Le modalità operative sono eterogenee, ma hanno in comune comportamenti che alterano la normale dinamica aleatoria di puntate o scommesse, eliminandola o riducendola a un margine accettabile quale “costo” del riciclaggio.

La raccolta della provvista per la partecipazione alle operazioni di gioco può avvenire nei punti fisici attraverso i quali i relativi servizi sono distribuiti oppure attraverso l’accesso online a servizi di gioco; questi ultimi schemi hanno di frequente, per loro natura, caratteristiche transfrontaliere.

L’attività antiriciclaggio si sviluppa anche attraverso ispezioni nei confronti dei prestatori di servizi di gioco.

Nel corso degli interventi vengono talvolta rilevate carenze nello svolgimento dell’adeguata verifica della clientela da parte della rete distributiva di cui i concessionari si avvalgono e criticità nelle procedure di segnalazione delle operazioni sospette, spesso in ragione della mancata adozione di strumenti informatici per la rilevazione delle anomalie, nonostante l’esistenza degli indicatori normativi.

I rischi nel settore del gaming sono da tempo all’attenzione del gruppo d’azione finanziaria internazionale e hanno dato luogo, negli ultimi anni, a ripetuti interventi normativi sia a livello comunitario che domestico: la c.d. “terza direttiva antiriciclaggio”, nell’includere nel proprio ambito d’applicazione i casinò on line, ha introdotto presidi volti a garantire un’approfondita conoscenza della clientela, la tracciabilità dei flussi finanziari e l’individuazione delle operazioni sospette; la “quarta direttiva” ha poi esteso queste misure a nuove categorie ritenute particolarmente permeabili alle infiltrazioni criminali come quella dei “prestatori di servizi di gioco d’azzardo”.

La collaborazione interforze, sia nelle attività investigative che nel controllo dei flussi finanziari e del territorio, è fondamentale per ottenere risultati ottimali nel contrasto all’illegalità e soprattutto alla criminalità organizzata.

Da tale punto di vista ha sortito effetti fruttuosi l’istituzione del Comitato per la prevenzione e la repressione del gioco illegale, la sicurezza del gioco e la tutela dei minori (COPREGI), istituito dall’art.15-ter del decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78 e presieduto dal Direttore generale dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli.

Tale consesso sovraintende alla definizione di strategie e indirizzi, nonché alla pianificazione e al coordinamento di piani di intervento su tutto il territorio nazionale, per la prevenzione e repressione del gioco illegale, la sicurezza del gioco e la tutela dei minori.

Mentre sul gioco legale è possibile un controllo, una vigilanza, sul gioco illegale invece si riscontra la difficoltà di individuare i luoghi in cui si gioca e quindi la difficoltà è maggiore. Ciò spiega perché anche il lockdown ha determinato una ultrattività da parte delle organizzazioni mafiose o la moltiplicazione addirittura dei siti illegali online.

CONCLUSIONI

La storia del gioco d’azzardo include una ricca serie di oscillazioni tra restrizioni e permissività. Il modo in cui le società hanno trattato il gioco ha tentennato tra un proibizionismo basato su ragioni morali o religiose e la promozione del gioco motivata dalla ricerca di profitti e dalle necessità finanziarie dei governi.

I tentativi più importanti di vincolare il gioco sono apparsi in contesti storici diversi, a secondo a del tipo di pericolo o danno che, si riteneva, il gioco potesse rappresentare.

Nel nostro tempo, considerando le derive cui il gioco può approdare – analizzate a fondo dalla Commissione – ovvero la diffusione del gioco illegale, con i suoi corollari di riciclaggio e usura, e la dipendenza dal gioco d’azzardo, con i suoi derivati di turbamento psicologico e sociale dell’individuo e di indebitamento, lo Stato deve avere il controllo del fenomeno ludico allorquando esso supera la dimensione privata-domestica, e si proietta nella società, anche come settore economico ed imprenditoriale.

Da questo punto di vista, in diverse audizioni è emerso come il sistema italiano, con la sua riserva statale, le forme di concessione e autorizzazione, le licenze di pubblica sicurezza e la disciplina dei vari aspetti del gioco, rappresenta una garanzia, una difesa per il cittadino rispetto alle infiltrazioni della criminalità – specie della criminalità organizzata –  e alle degenerazioni ludopatiche della pulsione verso il gioco.

Non in ultimo, il gettito erariale derivante dal settore corrisponde ad un incasso che – come diverse audizioni hanno chiarito – diversamente sarebbe nelle mani delle grandi organizzazioni criminali, e che invece può essere impiegato per mitigare gli effetti negativi che la deriva patologica del gioco può rappresentare, congiuntamente ai costi sociali e sanitari che le conseguenze della dipendenza comportano, come si spiegherà in dettaglio nel prosieguo.

Da tale punto di vista non è l’assenza di normazione sul settore o l’eccessiva liberalizzazione che può risolvere il problema, quanto l’adozione, da parte del legislatore, di norme omogenee e razionali, che tendano ad uniformare la casistica e ad allineare le procedure ad evidenza pubblica – dal punto di vista dei bandi, delle convezioni e delle scadenze dei contratti – che può al contrario dare certezza agli imprenditori e agli operatori della filiera del gioco, i quali dovranno effettuare i futuri investimenti con la serenità della vigenza di norme certe.

Inoltre, il perseguimento dell’obiettivo illuminista delle leggi “poche e chiare” rappresenta la base per la tutela della legalità per i cittadini e segnatamente per gli apparati dello Stato di contrasto all’illegalità, nel loro operare tanto nella fase preventiva del controllo del territorio e della rete internet, quanto nella fase repressiva e punitiva, come è emerso nell’audizione dei magistrati e degli alti rappresentanti delle forze dell’ordine impegnati sul campo.

Da tale punto di vista si auspicava, da parte di tutti gli stakehoders, la presentazione da parte del Governo di un testo normativo, che fosse allo stesso tempo un testo unico di riordino della materia e un testo innovativo sulle riforme da adottare.

Sfortunatamente la fine anticipata della legislatura non ha consentito di arrivare al varo di tale riforma.

E tuttavia tale intento deve rimanere un traguardo da raggiungere per il legislatore del prossimo futuro, in quanto il testo da adottare dovrà riuscire nello sforzo, quasi “titanico”, di recepire i principi comunitari della libertà di stabilimento e di libera prestazione di servizi e tuttavia non abdicare al controllo dello Stato, esercitato in particolare attraverso l’Agenzia delle dogane e dei monopoli.

Ancor più ambizioso – ma tuttavia necessario – è l’obiettivo di fornire alle Regioni e agli Enti locali – sulla scia dell’Accordo in Conferenza unificata del 7 settembre 2017, che da tutti gli auditi è stato citato e considerato come un punto di riferimento – una guida sulle azioni da intraprendere in modo da allinearsi sugli obiettivi di legalità e di tutela della salute, pur nel rispetto delle competenze normative e ammnistrative che il Titolo V della Costituzione riserva alle autonomie territoriali.

A tal proposito occorre notare che le Regioni, le Province e i Comuni non possono essere abbandonati nella disciplina di dettaglio del gioco e nella sopportazione dei costi sociali delle ludopatie: il primo aspetto infatti può portare (ed ha portato) ad applicazioni difformi degli strumenti predisposti dalla Conferenza unificata ed alle creazioni di “città del gioco” o di città spopolate dal punto di vista dei punti gioco (ed anche per gli orari di apertura degli esercizi potrebbe farsi lo stesso parallelismo); ma soprattutto ha portato gli enti territoriali a doversi far carico, senza dotazioni di fondi (o quasi), della prevenzione e della cura di questo nuovo disturbo della personalità che oramai è stato isolato ed analizzato in modo compiuto, come la letteratura scientifica richiamata ha dimostrato.

Una normazione del futuro non potrà quindi che supportare ed istituzionalizzare ogni iniziativa di raccordo tra centro e periferie (in questo senso Regioni e Comuni si sono già auto-organizzati con i Tavoli tecnici ed iniziative similari) sia per la disciplina, che per il controllo, che, infine – come anche auspicato da vari soggetti istituzionali auditi –  nel senso di prevedere forme di compartecipazione al gettito derivante dalle entrate del gioco, che possano, se non altro, servire a supportare i servizi locali sociali e sanitari per la cura dei disturbi correlati al gioco (ed anche, magari, per alimentare i fondi di sostegno ai soggetti sovraindebitati a causa del gioco).

Sono proprio i territori che raccolgono il bisogno di aiuto e forniscono i percorsi riabilitativi ed assistenziali, ed anche se su tale fronte c’è ancora molto da fare per far sì che le strutture di sostegno possano concretamente operare con risorse adeguate (ed anche ciò comporta la necessità di raccordo tra centro e periferie e lo stanziamento di risorse adeguate) e che le iniziative di associazioni e centri si inseriscano in una cornice integrata di previsione di percorsi riabilitativi.

In tal senso la previsione di iniziative come il numero verde nazionale, i numeri regionali, la mappatura dei centri riabilitativi, deve far parte di un disegno organico di sostegno degli apparati statali, regionali e comunali che si occupano della ludopatia.

L’interazione e la cooperazione inter-istituzionale si è dimostrata per l’appunto l’arma vincente per il contrasto all’illegalità e il controllo del territorio. Non solo la cooperazione tra le forze di Polizia, Carabinieri, Guardia di finanza e funzionari dell’Agenzia delle dogane dei monopoli (anche istituzionalizzata nel comitato CoPreGi), ma anche lo scambio dei dati e il monitoraggio integrato del territorio e della rete costituisce un’arma fondamentale per combattere il gioco illegale, l’accrescersi delle mafie, il riciclaggio e l’usura.

Da tale punto di vista è opportuno disciplinare e promuovere la condivisione delle informazioni delle banche dati, come i risultati proficui delle segnalazioni per operazioni sospette hanno dimostrato nei confronti della lotta al riciclaggio e come il meccanismo di integrazione della banca dati della Direzione nazionale antimafia, efficacemente descritto dal procuratore Cafiero de Raho, ha dimostrato.

Da tale punto di vista, gli stessi concessionari – i quali sono i primi ad avere interesse alla tutela del gioco lecito – possono essere coinvolti, con le loro banche dati, al fine dei confronti e delle interazioni con i sofisticati strumenti di rilevazione dell’Agenzia delle dogane per la scoperta di operazioni sospette tese al riciclaggio, al macth fixing, all’alterazione degli apparecchi di gioco.

L’interazione delle banche dati non deve servire solo ad operazioni repressive ma anche come monitoraggio e controllo preventivo del territorio (a tal fine dagli Enti territoriali è stato salutato con favore l’applicativo S.M.A.R.T. dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli, che consente un controllo del territorio e la cui fruibilità e lo scambio delle informazioni dovrebbe essere potenziata), e soprattutto dei giochi in rete.

Quello del gioco online è infatti un settore che ha posto problematiche importanti sotto tutti i profili: difficoltà di controllo dei siti illegali, aggiramento delle norme interne ai fini delle condizioni di autorizzazione e per l’evasione fiscale, aumento della potenzialità attrattiva e quindi della dipendenza soprattutto per le giovani generazioni, aumento del ricorso al gioco in rete durante la pandemia.

Su tali profili la Commissione avrebbe voluto approfondire ulteriormente alcuni aspetti correlati al gaming delle nuove generazioni e alle sale LAN, ma non è stato possibile.

Rimane tuttavia chiaro che nel campo dell’online gaming una disciplina efficace ma compatibile con le norme europee – e magari anche l’innalzamento del prelievo fiscale su tali forme di gioco, che sono molto remunerative per i titolari dei siti e molto poco premianti per lo Stato che deve attivare tutti i suoi poteri di controllo per evitare le infrazioni e le elusioni – può aiutare a omologare tale settore con quello del gioco “fisico”.

Al contrario, dal settore del gioco online può essere presa a modello la norma sul “conto di gioco”, che, adeguatamente modulata, può servire a monitorare il giocatore problematico e indurlo alla cessazione del gioco oltrepassato un certo limite, limite che dovrebbe seguire parametri non astratti, ma individuati sulla base di casistiche elaborate dagli esperti del settore.

Invero, se la norma che ha inserito l’obbligo di introduzione del codice fiscale per verificare la maggiore età del giocatore di sale slot non sembra aver sortito l’effetto sperato di evitare il gioco minorile, in quanto può essere aggirata con lo scambio del tesserino (parallelamente a quanto avviene per i distributori di tabacchi), tuttavia un monitoraggio del giocatore tramite gli strumenti informatici sulla base dei dati personali rilevati attraverso il documento d’identità o attraverso codici identificativi personali da associare all’accesso al macchinario (il direttore Minenna parlava anche di rilevazione di dati biometrici), che consenta di conservare i dati per un periodo di tempo tale a identificare il giocatore problematico, può essere di grande ausilio per non lasciar solo il “gioco-dipendente” e aiutarlo al controllo del disturbo.

In tal senso è fondamentale il coinvolgimento degli operatori del gioco, sia al livello di macro-sistema, sfruttando i sofisticati strumenti software ed hardware dei colossi dell’intrattenimento, sia a livello dei punti gioco e delle sale slot, formando adeguatamente gli addetti, come del resto già prevedono molte leggi regionali e regolamenti comunali.

Il monitoraggio e l’integrazione tra le banche dati può rivelarsi quindi un’arma vincente tanto per il controllo dell’illegalità quanto della ludopatia, e porta alla cooperazione tra l’Agenzia delle dogane e dei monopoli, i concessionari (o i titolari autorizzazione), gli esercenti e ovviamente le forze dell’ordine nonché – per la cura della ludopatia – dei centri di assistenza, che necessitano – lo si ripete – di adeguate misure di sostegno (si richiama la relazione della Corte dei conti sul Fondo per il gioco d’azzardo patologico).

Va da sé che anche tali aspetti debbano rientrare nella normazione di fonte primaria in quanto coinvolgono informazioni personali dei consumatori che possono sfociare anche nell’area dei dati relativi alla salute.

Per tal motivo andrebbe coinvolto, nella fase “a monte” di predisposizione delle misure, il Garante per la protezione dei dati personali, che potrà suggerire le misure atte ad evitare che le informazioni complete sulla persona viaggino e si conservino “in chiaro” ove non necessarie, potendo essere valutate per i singoli scopi di contrasto in forma anonima e criptata e, solo ove emerga una anomalia, possa essere chiesto al custode del dato di esibirlo, per gli esclusivi fini esplicitati.

L’impianto descritto comporta l’adozione di una normativa sulla privacy rispettosa del Regolamento generale sulla protezione dei dati (c.d. GDPR) e del Codice in materia di protezione dei dati personali nonché del complesso corredo di disposizioni del Garante in materia.

Per quanto riguarda le imprese, che la Commissione aveva programmato di ascoltare mediante la convocazione in audizione delle loro associazioni maggiormente rappresentative, oltre a quanto detto circa l’esigenza quanto mai impellente di un riordino normativo che consenta agli imprenditori di programmare gli investimenti con la serenità della stabilità del quadro normativo, un riordino che non può prescindere dall’ascolto delle esigenze dell’imprenditoria (si richiama in tal senso la best practice dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli che effettua periodici open hearings con gli interessati), si ribadisce quanto sopra indicato sulla risorsa preziosa costituita dall’interazione con i portatori di interessi ai fini della prevenzione e della repressione delle degenerazioni correlate al gioco.

Occorre anche richiamare in tal sede quanto affermato dal professor Spallone (cfr. capitolo 6) circa la formulazione di una tassazione che consenta di allineare gli interessi dello Stato con quelli dell’impresa; l’impresa deve essere un’alleata, non un antagonista dello Stato, anche per quanto concerne l’efficacia della raccolta del prelievo fiscale, purché però il meccanismo che sottende il prelievo non sia ciecamente mirato a “fare cassa” ma l’offerta di gioco sia ristrutturata secondo parametri qualitativamente più elevati che incentivino anche gli operatori a non porre in essere comportamenti elusivi delle norme fiscali.

Un ultimo accenno riguarda l’attenzione che la Commissione avrebbe voluto riservare alla situazione delle quattro Case da gioco italiane: il Casinò di Sanremo, quello di Venezia, di Saint Vincent e di Campione.

Tali “centri del gioco”, nati in tempi diversi ed in virtù di norme di origine eterogenea e frammentate, che hanno attraversato – soprattutto alcuni – alterne vicende e hanno conosciuto crisi finanziarie e chiusure, sono tuttavia un presidio del gioco legale sul territorio, con annesso controllo delle derive illegali e delle ludopatie, ed inoltre costituiscono un polo d’attrazione turistica e quindi di fonte di ricchezza per il Comune che le ospita, che è anche l’ente gestore e il beneficiario dei ricavi (quanto detto vale, mutatis mutandis, per la Regione autonoma Valle d’Aosta in relazione al Casinò di Saint Vincent).

Le audizioni già programmate non hanno potuto avere luogo per il termine anticipato della legislatura e tuttavia è opportuno che la situazione dei Casinò d’Italia non ritorni nell’oblio.

In conclusione, l’attività d’inchiesta sin qui condotta dalla Commissione ha prodotto in ogni caso risultati estremamente apprezzabili sia in termini di sforzo di sistematizzazione e sintesi degli interessi in gioco, sia per aver ridato luce ad un settore che era stato trascurato, ed in tal senso costituisce un ottimo risultato il semplice aver destato l’interesse degli ambienti correlati al gioco e della stampa specializzata (durante quest’anno sono stati effettuati molti convegni ed incontri sul tema).

E’ auspicabile che, sulla scorta dei risultati sin qui raggiunti e degli ulteriori approfondimenti che sono stati indicati, possa finalmente essere dato ordine ad un settore che coinvolge la pluralità di interessi che è stata descritta. sb/AGIMEG