Il Consiglio di Stato, con la sentenza n. 7220 del 30 settembre 2026, e ADM, con la determinazione n. 675265/RU del 22 ottobre 2026, sono intervenuti sulla disciplina dei Punti Vendita Ricariche (PVR), attività che può essere svolta anche dai Pubblici Esercizi in possesso dei requisiti previsti.
La sentenza annulla il divieto generalizzato di mettere a disposizione dei clienti apparecchiature che consentano l’accesso al gioco online, confermando invece il limite complessivo settimanale di 100 euro per le ricariche in contanti e il divieto di prelievo presso i PVR.
La determina chiarisce le condizioni di utilizzo degli strumenti di pagamento tracciabili, compresi quelli a spendibilità limitata alimentabili mediante PIN o voucher, che, nel rispetto dei requisiti prescritti, non sono soggetti al predetto limite. Per gli strumenti a spendibilità limitata già in uso e conformi è previsto un regime transitorio fino al 31 marzo 2027, entro cui presentare le relative relazioni asseverate.
Fipe (Federazione Italiana Pubblici Esercizi) Confcommercio, con la circolare n. 123 del 5 novembre 2026, informa che il Consiglio di Stato, Sezione VI, con la sentenza n. 7220 del 30 settembre 2026, e l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, con la determinazione direttoriale n. 675265/RU del 22 ottobre 2026, sono intervenuti su aspetti strettamente collegati della disciplina dei punti vendita ricariche per il gioco online. Il primo provvedimento riguarda l’istituzione e la disciplina dell’Albo; il secondo definisce le caratteristiche degli strumenti di pagamento tracciabili utilizzabili per le operazioni sui conti di gioco.
I provvedimenti presentano profili d’interesse anche per i Pubblici Esercizi che svolgono attività di PVR. Come illustrato nelle circolari Fipe correlate, l’art. 13 del D.Lgs. 25 marzo 2024, n. 41 ha previsto l’istituzione di un apposito Albo per gli esercenti che, sulla base di accordi con i concessionari, prestano servizi accessori al gioco online. L’attività comprende l’assistenza al giocatore nell’apertura, ricarica e chiusura del conto di gioco, restando esclusa l’offerta del gioco a distanza.
Tra i soggetti ammessi rientrano anche i Pubblici Esercizi, quali bar e ristoranti, in possesso di licenza di pubblica sicurezza di cui all’art. 86 TULPS e degli ulteriori requisiti prescritti. Fipe ricorda che, ai sensi dell’art. 152 del R.D. n. 635/1940, il titolo autorizzatorio per lo svolgimento dell’attività (SCIA o autorizzazione) svolge anche la funzione di licenza di pubblica sicurezza. La disciplina prevede, tra l’altro, l’iscrizione all’Albo previo pagamento di un importo annuale di 100 euro e l’esposizione di una targa identificativa.
La circolare illustra i principali contenuti dei due provvedimenti e le conseguenti indicazioni per gli esercenti.
La sentenza del Consiglio di Stato n. 7220 del 30 settembre 2026
Con la sentenza n. 7220/2026, il Consiglio di Stato si è pronunciato sull’impugnazione della determinazione ADM del 25 ottobre 2024, prot. n. 656848/RU, relativa all’istituzione e alla disciplina dell’Albo PVR.
L’attuazione del nuovo sistema è stata tuttavia interessata da un contenzioso concernente, anzitutto, la sua applicazione agli operatori collegati ai concessionari in regime di proroga. Sul punto, il Tar Lazio con sentenza n. 4004/2025 (circolare Fipe n. 56/2025) aveva escluso l’applicabilità dell’obbligo di iscrizione agli esercenti convenzionati con i concessionari in proroga, collegando l’operatività del nuovo regime all’assegnazione delle nuove concessioni. Nel giudizio ora definito dal Consiglio di Stato, il Tar Lazio, con la distinta sentenza n. 4391/2025, aveva analogamente escluso l’applicazione immediata della nuova disciplina ai concessionari in proroga e agli esercenti collegati, senza esaminare le ulteriori contestazioni sul contenuto delle disposizioni.
Il Consiglio di Stato ha ritenuto necessario pronunciarsi anche su tali contestazioni, poiché il differimento dell’applicazione delle regole non esauriva l’interesse degli operatori a ottenerne l’esame.
I principali contenuti della decisione riguardano:
- Apparecchiature messe a disposizione dei clienti. È stato annullato l’art. 6, comma 4, lett. g), della determinazione ADM, recante il divieto di installare e mettere a disposizione apparecchiature attraverso cui i clienti potessero accedere all’offerta di gioco online. Richiamando la sentenza della Corte costituzionale n. 104/2025, il Collegio ha ritenuto sproporzionato il carattere generale del divieto, esteso anche a computer, tablet e dispositivi a navigazione libera, con conseguente esclusione indiscriminata degli internet point dall’attività di PVR. Pur riconoscendo la legittimità dell’obiettivo di prevenzione della dipendenza da gioco, i giudici hanno evidenziato che una misura così ampia accomunava situazioni diverse, comprimendo eccessivamente la libertà d’impresa anche quando le apparecchiature messe a disposizione non fossero specificamente destinate al gioco. Resta ferma la possibilità per ADM di introdurre, nei limiti della normativa primaria, una disciplina maggiormente proporzionata.
- Limite alle ricariche in contanti. Sono state respinte le contestazioni relative al limite complessivo settimanale di 100 euro, previsto dall’art. 13, comma 5, del D.Lgs. n. 41/2024. Secondo il Collegio, la misura risponde soprattutto a finalità di tutela della salute e prevenzione della dipendenza da gioco. In questa prospettiva, il contante può rendere meno visibili gli esborsi effettuati e facilitarne l’occultamento al contesto familiare. Non sono stati quindi ritenuti pertinenti i confronti con le diverse soglie previste dalla normativa antiriciclaggio, che persegue finalità differenti. Il rispetto della soglia deve essere garantito dal concessionario attraverso apposite misure sul sistema informatico utilizzato dai PVR. Su tale base, il Collegio ha respinto anche l’obiezione secondo cui l’esercente non sarebbe in grado di conoscere le ricariche effettuate altrove dal giocatore, precisando che eventuali difficoltà derivanti dall’inadeguatezza delle soluzioni tecniche andrebbero valutate nel caso concreto e non rendono, di per sé, illegittima la previsione.
- Divieto di prelievo presso i PVR. È confermato il divieto di consentire il prelievo delle somme presenti sui conti di gioco. Secondo il Consiglio di Stato, permettere il prelievo dopo l’accredito di una vincita consentirebbe di aggirare il divieto di pagamento delle vincite previsto per questi esercizi. L’estensione del divieto al prelievo rappresenta pertanto, secondo il Collegio, uno sviluppo logico e coerente della disciplina, necessario ad assicurarne l’effettività, e non un’irragionevole limitazione della libertà d’impresa. Anche sotto tale profilo viene quindi ribadita la distinzione tra l’attività accessoria dei PVR e quella propria dei concessionari. Per i Pubblici Esercizi che operano come PVR resta, dunque, preclusa la possibilità di consentire prelievi dal conto di gioco, anche quando l’operazione venga presentata come restituzione di somme disponibili anziché come pagamento diretto di una vincita.
Quanto alla decorrenza del nuovo regime, il Consiglio di Stato ha respinto l’appello incidentale di ADM, confermando che la disciplina dei PVR non poteva essere applicata anticipatamente rispetto alla definizione della procedura di assegnazione delle nuove concessioni, in considerazione dello stretto collegamento tra queste ultime e i servizi accessori. La pronuncia dà, tuttavia, atto della successiva conclusione della gara e della stipula dei relativi contratti.
La determina ADM n. 675265/RU del 22 ottobre 2026
Nel quadro appena descritto si inserisce la determinazione ADM n. 675265/RU del 22 ottobre 2026, che chiarisce le condizioni di utilizzo degli strumenti di pagamento alternativi al contante, dando attuazione all’art. 13, comma 5, del D.Lgs. n. 41/2024. Il provvedimento assume particolare rilievo per i PVR perché individua gli strumenti utilizzabili senza applicazione del limite settimanale di 100 euro e disciplina i requisiti di tracciabilità e la registrazione delle operazioni.
Si riportano di seguito i rilievi principali della determina e le relative indicazioni operative.
Le modalità di ricarica dei conti di gioco
La determina distingue tre differenti modalità:
- Ricariche in contanti, per le quali resta fermo il limite complessivo di 100 euro settimanali previsto dall’art. 13, comma 5, del D.Lgs. 41/2024. Il rispetto del limite deve essere garantito dai sistemi informatici dei concessionari;
- Strumenti di pagamento regolamentati (art. 2). Sono ammessi bonifici, addebiti diretti, carte di pagamento, carte prepagate e altri servizi o strumenti offerti da prestatori di servizi di pagamento autorizzati, purché consentano l’identificazione univoca di ordinante e beneficiario e la registrazione delle operazioni. Il loro utilizzo non è soggetto al limite settimanale di 100 euro, nel rispetto delle prescritte autorizzazioni e delle norme bancarie, di settore e antiriciclaggio;
- Strumenti a spendibilità limitata (art. 3). Si tratta di strumenti utilizzabili presso l’emittente o una rete limitata di prestatori convenzionati, oppure per una gamma molto limitata di beni o servizi (cfr. art. 3, lettera k), della Direttiva (UE) 2015/2366 e art. 2, lett. m) punti 1) e 2) D.lgs. n. 11/2010). Ai fini delle ricariche dei conti di gioco, la determina richiede che siano rispettati specifici requisiti. Anche questi, se conformi e utilizzabili secondo le procedure previste, non sono soggetti al limite settimanale di 100 euro.
L’utilizzo di un PIN, di un codice a barre o di un voucher non comporta, di per sé, l’esclusione dal limite previsto per il contante.
Requisiti degli strumenti a spendibilità limitata e regime transitorio
L’art. 3 della determina richiede che tali strumenti garantiscano:
- identificazione dell’acquirente e corrispondenza con il titolare del conto di gioco, per ciascuna transazione;
- utilizzabilità del pagamento esclusivamente per ricaricare il conto di gioco del titolare dello strumento;
- immodificabilità dell’operazione di pagamento;
- eventuale ricaricabilità dello strumento soltanto da parte del titolare identificato, anche mediante PIN o voucher univocamente associati allo strumento stesso;
- divieto di trasferimento del pagamento a terzi;
- possibilità costante di identificare il titolare dello strumento.
L’emittente deve attestare tali requisiti mediante una relazione asseverata da un soggetto terzo esperto in materia bancaria e/o antiriciclaggio, da presentare ad ADM tramite i concessionari interessati.
Prima della trasmissione, il concessionario verifica la sussistenza dei requisiti sulla base delle attestazioni contenute nella relazione; è inoltre tenuto a verificarne la permanenza nel tempo. La presentazione della relazione consente l’utilizzo dello strumento asseverato, ferma restando la possibilità di successivi controlli.
Per gli strumenti già in uso e rispondenti ai requisiti prescritti è previsto un regime transitorio fino al 31 marzo 2027, termine entro cui i concessionari interessati devono presentare le relative relazioni asseverate. Resta possibile introdurre nuovi strumenti anche successivamente a tale data.
Il periodo transitorio non costituisce un’autorizzazione generalizzata all’utilizzo di qualsiasi voucher o strumento nominativo: i requisiti previsti dalla determina devono essere già rispettati.
ADM trasmette le relazioni alla Guardia di Finanza e alla Banca d’Italia per i controlli di competenza e verifica sul territorio l’utilizzo degli strumenti da parte dei concessionari. In caso di assenza dei requisiti o di non veridicità della relazione asseverata, l’Agenzia sospende l’operatività dello strumento e applica le penali convenzionali al concessionario, ferme restando le sanzioni previste dalla normativa antiriciclaggio.
Divieto di prelievo e pagamento delle vincite presso i PVR (art. 5)
In continuità con quanto confermato dal Consiglio di Stato, la determina ribadisce il divieto di consentire presso i PVR i prelievi delle somme giacenti sui conti di gioco e i pagamenti delle vincite.
I prelievi possono essere effettuati esclusivamente mediante conti o strumenti di pagamento regolamentati, intestati al titolare del conto di gioco, previa verifica da parte del concessionario.
Le indicazioni operative per gli esercenti
Gli esercenti devono prestare particolare attenzione ai seguenti profili:
- Identificazione del cliente: per ciascuna delle operazioni di ricarica come PVR permane l’obbligo di identificare il richiedente e verificarne l’identità secondo l’art. 13 del D.Lgs. 41/2024.
- Strumenti utilizzabili: il punto vendita deve operare esclusivamente attraverso gli strumenti e le procedure messi a disposizione dal concessionario e per i quali sia stata verificata la conformità normativa.
- Operazioni con voucher e codici nominativi: devono essere seguite le specifiche istruzioni operative del concessionario, verificando la corrispondenza con il titolare e il corretto completamento dei controlli previsti dal sistema.
- Anomalie e operazioni non completate: in presenza di dati incongruenti, codici non validi, tentativi di utilizzo da parte di terzi o altre irregolarità, l’esercente deve interrompere l’operazione e seguire le procedure di segnalazione antiriciclaggio indicate dal concessionario.
- Registrazione contabile: le ricariche devono essere correttamente registrate e trasmesse ai sistemi del concessionario. Le operazioni con strumenti regolamentati, strumenti a spendibilità limitata e contante sono soggette a evidenze contabili distinte.
Gli esercenti non sono tenuti a svolgere autonomamente la verifica giuridica o l’asseverazione degli strumenti di pagamento, attività che la determina attribuisce agli emittenti e ai concessionari. Devono tuttavia rispettare le procedure applicabili alle operazioni materialmente effettuate presso il punto vendita.
Alla luce delle nuove disposizioni, secondo Fipe sarebbe opportuno raccomandare ai Pubblici Esercizi che svolgono attività di PVR di:
- richiedere ai concessionari l’elenco aggiornato degli strumenti di pagamento utilizzabili presso il proprio esercizio;
- acquisire istruzioni scritte per le procedure di identificazione, ricarica, verifica dei codici e gestione delle anomalie;
- concordare con i concessionari la formazione del personale sulle nuove modalità operative, in particolare con riferimento alla prevenzione del riciclaggio di denaro;
- verificare che il gestionale del punto vendita distingua correttamente le differenti modalità di ricarica e applichi i limiti previsti;
- non adottare autonomamente sistemi di ricarica nominativa o procedure alternative non espressamente abilitate dal concessionario;
- segnalare tempestivamente al concessionario eventuali criticità tecniche o applicative e conservare le evidenze operative secondo le procedure previste.
La Federazione valuta positivamente l’introduzione di criteri chiari per l’utilizzo degli strumenti di pagamento tracciabili, anche attraverso nuove soluzioni tecnologiche, purché sia garantita la sicurezza delle operazioni e la piena osservanza delle disposizioni antiriciclaggio.
La Federazione evidenzia, al tempo stesso, l’importanza che la maggiore articolazione degli strumenti di pagamento non comporti incertezze operative o impropri trasferimenti di responsabilità sugli esercenti. In particolare, Fipe ritiene necessario che i concessionari assicurino alla rete PVR istruzioni uniformi, sistemi informatici adeguati, procedure di controllo affidabili e attività formative proporzionate ai servizi prestati.
La Federazione continuerà a seguire gli sviluppi della disciplina e l’applicazione dei provvedimenti illustrati, anche per promuovere presso le autorità competenti gli opportuni chiarimenti sulle responsabilità degli esercenti, sulla tracciabilità delle operazioni e sulle modalità di utilizzo degli strumenti dedicati. fp/AGIMEG
