“Concorrono al finanziamento della manovra, tra l’altro, gli effetti degli interventi di razionalizzazione ed efficientamento della spesa dei Ministeri, le risorse derivanti dalle misure di contrasto all’evasione e di quelle che gravano sul settore finanziario e su quello dei giochi“. E’ quanto si legge nella Relazione Illustrativa che accompagna il testo della Manovra 2027.
Articolo 23 – Interventi in materia di apparecchi da intrattenimento con vincita in denaro
“La disposizione interviene sulla disciplina degli apparecchi da intrattenimento con vincita in denaro di cui all’articolo 110, comma 6, lettera a) del Testo unico delle leggi di pubblica sicurezza, di cui al regio decreto 18 giugno 1931, n. 773 (TULPS), c.d. AWP (Amusement With Prizes), aggiornando i limiti di giocata e vincita e la misura del prelievo erariale unico (PREU), nonché introducendo un beneficio fiscale per gli apparecchi AWP caratterizzati da una maggiore percentuale di restituzione delle somme giocate. L’intervento è volto a sostenere la raccolta e il relativo gettito erariale, anche al fine di contrastare lo spostamento della domanda verso il circuito illegale o verso altre forme di gioco. Il comparto AWP registra, infatti, una progressiva contrazione della raccolta e delle entrate erariali, riconducibile, tra l’altro, alla riduzione del numero degli apparecchi in esercizio, alle limitazioni territoriali e orarie, alla crescente diffusione del gioco a distanza e alla riduzione degli investimenti nell’innovazione del prodotto.
Il comma 1 aggiorna, per gli apparecchi AWP, i limiti di giocata e vincita, rimasti invariati dall’anno 2006 elevando a 2 euro il costo massimo della partita e a 200 euro l’importo massimo della vincita. Tali valori, pur essendo raddoppiati rispetto a quelli vigenti, appaiono in linea con l’aumento del costo della vita e coerenti con quelli relativi agli altri giochi offerti su rete fisica.
Il comma 2 incrementa di un punto percentuale l’aliquota del PREU applicabile agli apparecchi di cui all’articolo 110, comma 6, lettere a) (AWP) e b) (VLT), del TULPS, che passa, rispettivamente, dal 24 al 25 per cento per gli apparecchi AWP e dall’8,6 al 9,6 per cento per gli apparecchi VLT.
Il comma 3 introduce, per gli apparecchi AWP programmati in modo da assicurare una percentuale di restituzione in vincite non inferiore al 70 per cento, una riduzione di cinque punti percentuali del PREU per i periodi in cui gli apparecchi sono posti in esercizio.
L’adesione al nuovo regime è facoltativa e richiede l’aggiornamento del software contenuto nelle schede di gioco degli apparecchi. I modelli così aggiornati dovranno essere sottoposti alla verifica tecnica da parte degli Organismi di verifica per la certificazione del prototipo, essere omologati e messi in produzione. Completata la produzione, dovranno ottenere i nulla osta di distribuzione e di esercizio. Il beneficio fiscale è volto a favorire l’aggiornamento del parco apparecchi e a compensare i relativi costi di investimento, consentendo ai concessionari di programmare gradualmente gli interventi”, continua la Relazione.
Articolo 24 – Interventi in materia di apparecchi da intrattenimento senza vincita in denaro
“L’articolo introduce disposizioni in materia di apparecchi da intrattenimento senza vincita in denaro volte ad aggiornare il quadro normativo di settore e a completare il processo di regolarizzazione degli apparecchi installati anteriormente all’introduzione dell’attuale disciplina tecnica e amministrativa. Il comma 1 modifica l’articolo 110, comma 7, lettera a), del Testo unico delle leggi di pubblica sicurezza di cui al regio decreto 18 giugno 1931, n. 773 (TULPS), includendo espressamente, tra gli apparecchi consentiti, anche quelli di natura meccanica e innalzando da 1 a 2 euro il costo massimo della partita.
La disposizione mira ad ampliare l’offerta degli apparecchi da intrattenimento introducendo la possibilità di produrre apparecchiature interamente meccaniche nell’ambito della categoria di apparecchi comunemente conosciuti come “pesche” o “gru” che permettono l’acquisizione di piccoli premi sempre visibili al giocatore. Per effetto dell’incremento del costo massimo della partita e del limite già previsto per il valore dei premi, pari a venti volte tale costo, il valore massimo del premio è conseguentemente elevato a 40 euro.
Il comma 2 è finalizzato alla regolarizzazione di talune tipologie di apparecchi senza vincita in denaro, installati prima della riforma del settore realizzata in attuazione dell’articolo 1, comma 475, della legge 24 dicembre 2012, n. 228 e dell’articolo 104 del decreto-legge 14 agosto 2020, n. 104, convertito, con modificazioni, dalla legge 13 ottobre 2020, n. 126. Per effetto della citata riforma, tutti gli apparecchi senza vincita in denaro, ivi compresi “gli apparecchi meccanici ed elettromeccanici” originariamente previsti in modo generico dall’articolo 14-bis, comma 5, del decreto del Presidente della Repubblica 26 ottobre 1972, n. 640 sono stati assoggettati al regime autorizzatorio previsto dall’articolo 38 della legge 23 dicembre 2020, n. 388, con la sola esclusione di quelli appartenenti alle categorie individuate nell’elenco AMEE (apparecchi meccanici ed elettromeccanici esentati) di cui all’articolo 18-ter, comma 2, del decreto-legge 30 aprile 2022, n. 36, convertito, con modificazioni, dalla legge 29 giugno 2022, n. 79, introduttivo del comma 7.1 all’articolo 110 del citato regio decreto n. 773 del 1931 (TULPS).
Nella fase di transizione verso il nuovo assetto tecnico e amministrativo di regolamentazione degli apparecchi da intrattenimento, al fine di consentire il mantenimento di alcuni apparecchi già in esercizio, ossia degli apparecchi di cui all’articolo 110, comma 7, lettere a) e c), del citato regio decreto n. 773 del 1931 (TULPS), installati prima del 1° gennaio 2003, nonché degli apparecchi meccanici ed elettromeccanici di cui all’articolo 28-ter, comma 4, del decreto legislativo 5 novembre 2024, n. 174, aventi le caratteristiche degli apparecchi di cui alla lettera c-bis) e alla lettera c-ter) del medesimo comma 7, si è provveduto al rilascio di un nulla osta di messa in esercizio, a carattere provvisorio, sulla base di una dichiarazione sostitutiva resa dal proprietario, secondo le modalità stabilite con provvedimento dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli, ai sensi del comma 7-ter dell’articolo 110 del citato regio decreto n. 773 del 1931 (TULPS). Tale regime transitorio, prorogato di anno in anno, cessa di avere efficacia il 31 dicembre 2026. La peculiare regolamentazione in parola ha consentito di salvaguardare il parco macchine esistente, senza obbligare i proprietari alla rottamazione di apparecchi già installati e funzionanti.
Il comma 2 disciplina la regolarizzazione degli apparecchi senza vincita in denaro già in esercizio e ammessi al regime transitorio previsto dall’articolo 110, comma 7-ter, del TULPS, la cui efficacia cessa il 31 dicembre 2026. L’intervento riguarda apparecchi risalenti per i quali, anche a causa della mancata disponibilità o operatività dei produttori, non risulta concretamente praticabile l’ordinaria procedura di certificazione del prototipo. La disposizione consente il definitivo superamento del regime transitorio, salvaguardando le esigenze di sicurezza e controllo attraverso la comunicazione dell’effettiva ubicazione dell’apparecchio e la presentazione, da parte del proprietario, di una dichiarazione sostitutiva attestante la sussistenza dei requisiti prescritti. La regolarizzazione è subordinata al versamento di un importo una tantum pari a 1.000 euro per ciascun apparecchio. Tale importo trova giustificazione nei minori oneri connessi alla procedura prevista dalla disposizione rispetto a quelli derivanti dall’ordinario procedimento di certificazione. La misura consente, inoltre, al proprietario di mantenere in esercizio apparecchi che, in assenza della regolarizzazione, dovrebbero essere dismessi. L’importo è altresì volto a favorire la regolarizzazione degli apparecchi per i quali sussista un effettivo interesse alla prosecuzione dell’esercizio.
Il comma 3, infine, disciplina le conseguenze derivanti dall’inosservanza delle disposizioni di cui al comma 2. In particolare, è prevista la perdita di efficacia del nulla osta temporaneo rilasciato per la messa in esercizio degli apparecchi interessati e la conseguente confisca degli stessi.
La disposizione introduce, inoltre, una specifica sanzione amministrativa pecuniaria (da euro 100 a euro 500) per l’ipotesi in cui l’apparecchio sia installato in un luogo diverso da quello dichiarato nell’autocertificazione presentata all’Agenzia delle dogane e dei monopoli. Invece, qualora siano accertate difformità tra le caratteristiche dell’apparecchio e quelle dichiarate nell’autocertificazione, trovano applicazione le sanzioni già previste dall’articolo 110, comma 9, lettera c), del citato regio decreto n. 773 del 1931 (TUPLS)”, aggiunge la Relazione.
Articolo 25 – Giochi senza vincita in denaro erogati come contenuto digitale su piattaforme online
“La disposizione è finalizzata a introdurre una disciplina normativa per il settore dei cd. e-game (ovvero, electronic game), che rappresentano una particolare categoria di videogiochi offerti tramite il collegamento a piattaforme on line in sale dedicate, note come sale LAN (acronimo di Local Area Network), largamente presenti sul territorio nazionale e attualmente prive di una specifica disciplina, con conseguenti incertezze sul piano giuridico e tributario.
Il comma 1, lettera a), introduce all’articolo 110, comma 7, del Testo unico delle leggi di pubblica sicurezza di cui al regio decreto 18 giugno 1931, n.773 (TULPS), la nuova lettera c-quater) relativa agli apparecchi da intrattenimento senza vincita in denaro che offrono giochi di pura abilità e intrattenimento, erogati come contenuto digitale mediante accesso da remoto a piattaforme online, all’interno di sale dedicate, denominate sale Local Area Network (LAN). Trattasi di apparecchiature di vario tipo, quali apparecchi e console di gioco, personal computer, tablet e similari, che, tramite periferiche dedicate (joystick, volanti, pulsantiere, ecc.), consentono di giocare, senza collegamento alla rete ADM, a giochi di abilità, di tipo sportivo o strategico, offerti come contenuti digitali da piattaforme online. Tale previsione si pone in linea con l’orientamento giurisprudenziale consolidatosi in materia di sale LAN, nell’ambito del quale è stata affermata la sostanziale assimilabilità di tali apparecchiature agli apparecchi da intrattenimento senza vincita in denaro, pur permanendo alcune rilevanti peculiarità che ne giustificano l’assoggettamento a una disciplina specifica.
La disposizione disciplina anche gli apparecchi multipostazione ed esclude l’applicazione delle disposizioni di cui all’articolo 38, commi 3, 4, 5 e 5-bis, della legge 23 dicembre 2000, n. 388, demandando all’Agenzia delle dogane e dei monopoli la definizione della relativa disciplina tecnica e amministrativa. Con il termine “piattaforma di gioco online” si intende fare riferimento alla infrastruttura online che tramite l’accesso da remoto è in grado di connettere gli apparecchi ai giochi offerti come contenuto digitale. Il comma 1, lettera b), introduce il comma 7.2 all’articolo 110 del citato regio decreto n. 773 del 1931 (TULPS) subordinando l’esercizio delle sale e l’installazione degli apparecchi al rilascio di specifiche autorizzazioni da parte dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli. La disciplina di dettaglio delle autorizzazioni, delle modalità di partecipazione ai tornei, nonché dei requisiti e delle caratteristiche delle piattaforme, dei giochi e delle sale è demandata a provvedimenti della medesima Agenzia, nel rispetto dei criteri stabiliti dalla disposizione.
I commi 2 e 3 disciplinano l’applicazione dell’imposta sugli intrattenimenti (ISI) ai nuovi apparecchi, mediante le conseguenti modifiche al Testo unico dei tributi erariali minori, di cui al decreto legislativo 5 novembre 2024, n. 174, esplicitando l’applicazione dell’aliquota indicata al punto 2 della Tariffa dell’imposta sugli intrattenimenti di cui all’Allegato 2 al medesimo decreto legislativo n. 174 del 2024. La base imponibile media forfetaria annua è fissata in 15.000 euro per ciascun apparecchio o, per gli apparecchi multipostazione, per ciascuna postazione di gioco, ed è elevata a 25.000 euro per i grandi simulatori e per ciascuna relativa postazione. L’aliquota applicabile è pari all’8 per cento.
I commi 4 e 5 introducono una disciplina transitoria per consentire la prosecuzione dell’attività delle sale LAN già operative alla data di entrata in vigore della disposizione e precedentemente ammesse al regime in scadenza al 31 dicembre 2026. Ai fini della regolarizzazione delle sale interessate, oltre al pagamento dell’ISI, il comma 4 prevede che i gestori delle sale presentino all’Agenzia delle dogane e dei monopoli una dichiarazione sostitutiva, ai sensi degli articoli 46 e 47 del decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445, attestante il possesso di specifici requisiti soggettivi e oggettivi. In particolare, in tale autodichiarazione dovrà essere indicato il possesso della licenza di pubblica sicurezza di cui all’articolo 86 del citato regio decreto n. 773 del 1931 (TULPS), l’insussistenza di informative o interdittive antimafia, la ragione sociale e le sedi legali e operative, l’indirizzo e le dimensioni della sala ove viene effettuata l’attività di offerta di gioco, l’indicazione del numero di apparecchi di cui all’articolo 110, comma 7, lettera c-quater) del citato regio decreto n. 773 del 1931 (TULPS), nonché la qualificazione delle piattaforme di gioco online che erogano il gioco senza vincita in denaro utilizzate nella sala e i relativi giochi offerti.
Con il termine qualificazione si intende far riferimento alle informazioni atte a identificare la piattaforma e verificare la sua idoneità a offrire giochi, quali, a titolo esemplificativo, il nome della piattaforma, la sua ubicazione e i dati relativi al titolare o gestore. Infine, il comma 5 stabilisce che la presentazione della dichiarazione consente la prosecuzione temporanea dell’attività fino al sessantesimo giorno successivo all’adozione dei provvedimenti attuativi dell’Agenzia, da adottare entro otto mesi dall’entrata in vigore della legge”, aggiunge la Relazione.
Articolo 26 – Proroga delle concessioni di gioco pubblico
“Il comma 1 disciplina, in via transitoria ed eccezionale, la prosecuzione delle concessioni in materia di scommesse e di apparecchi da intrattenimento con vincita in denaro su rete fisica, in scadenza al 31 dicembre 2026, fino al 31 dicembre 2029. L’intervento è volto ad assicurare la continuità del servizio pubblico, la tutela della legalità e la stabilità delle entrate erariali nelle more del nuovo assetto concessorio, tenuto conto del mancato completamento del riassetto del gioco pubblico su rete fisica previsto dall’articolo 15 della legge 9 agosto 2023, n. 111. Una procedura selettiva avviata in assenza di un quadro regolatorio definito esporrebbe, infatti, gli operatori economici a un rilevante grado di incertezza circa i diritti, gli obblighi e le condizioni economiche applicabili al rapporto concessorio, con possibili ripercussioni sulla partecipazione alla gara e sulla stessa efficacia della procedura. I suddetti profili sono stati, peraltro, già oggetto di attenzione da parte del Consiglio di Stato nei pareri interlocutori della Sezione I, n. 1057 del 4 aprile 2019 e n. 1068 del 10 aprile 2019, resi rispettivamente nell’ambito delle procedure per l’affidamento delle concessioni delle scommesse su rete fisica e del gioco del Bingo. La proroga si rende necessaria anche in considerazione della mancata definizione di un quadro uniforme, a livello nazionale, in materia di dislocazione dei punti di gioco. La durata triennale della proroga è funzionale al completamento del riordino e allo svolgimento delle procedure di affidamento delle nuove concessioni. La prosecuzione dei rapporti concessori resta onerosa.
Per le concessioni in materia di scommesse su eventi sportivi, anche ippici, e non sportivi in rete fisica, ivi compresi gli eventi simulati, il comma 2 prevede, per il periodo di proroga, il versamento di un onere concessorio annuo pari a euro 14.250 per ogni diritto afferente ai punti vendita aventi come attività principale la commercializzazione dei prodotti di gioco pubblici, compresi i punti di raccolta regolarizzati, e a euro 8.550 per ogni diritto afferente ai punti vendita aventi come attività accessoria la commercializzazione dei prodotti di gioco pubblici. L’importo è corrisposto all’Agenzia delle dogane e dei monopoli in due rate annuali, con scadenza al 30 aprile e al 31 ottobre. Infine, la proposta normativa prevede che i concessionari debbano prestare idonee garanzie, determinate, con provvedimento del Direttore dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli, secondo criteri di proporzionalità, adeguatezza e sostenibilità, in relazione agli oneri concessori dovuti e alla durata della proroga.
Per le concessioni relative alla realizzazione e conduzione delle reti di gestione telematica degli apparecchi da intrattenimento con vincita in denaro AWP e VLT, il comma 3 determina il corrispettivo della proroga sulla base dei titoli riferibili a ciascun concessionario alla data del 30 novembre 2026 e degli importi unitari previsti per gli apparecchi, rapportati alla durata della proroga e maggiorati del 50 per cento. Il corrispettivo risulta commisurato alle quote di mercato effettivamente detenute da ciascun concessionario (numero dei titoli riferibili a ciascun concessionario), ponendosi così in coerenza con le statuizioni della Corte di Giustizia dell’Unione europea che si è pronunciata il 20 marzo 2025 (cause riunite C-728/22, C-729/22 e C-730/22) sulla compatibilità con la normativa unionale della disciplina concernente la proroga “tecnica” delle concessioni in materia di bingo e il correlato obbligo di pagamento di canoni. Il parametro utilizzato per il calcolo del corrispettivo, individuato nel numero di nulla osta posseduti e nei diritti rilasciati a ciascun concessionario alla data del 30 novembre 2026, consente, infatti, di determinare l’importo del canone da versare secondo un criterio concreto, che tiene effettivamente conto delle peculiarità anche dimensionali delle singole società concessionarie e della correlata sostenibilità del pagamento in relazione al numero di apparecchi connessi alla rete telematica da ciascuna di esse gestita. La norma dispone il versamento rateale delle somme dovute, prevedendo tre rate di pari importo per ciascuno dei tre anni di proroga, per un totale di nove rate. È disposto, altresì, che con determinazione del Direttore dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli sia fissato l’obbligo per i concessionari di prestare garanzie economiche, commisurate, secondo i criteri di proporzionalità, adeguatezza e sostenibilità, alla durata della proroga e idonee ad assicurare il versamento degli oneri concessori dovuti”, continua.
Articolo 27 – Corrispettivo per la proroga delle concessioni per la raccolta del gioco del Bingo
“L’articolo reca disposizioni volte a disciplinare, in via transitoria ed eccezionale, il mantenimento delle concessioni in materia di raccolta del gioco del Bingo, in scadenza al 31 dicembre 2026, nonché a definire i relativi oneri economici, al fine, in particolare, di assicurare la continuità del servizio pubblico, la tutela della legalità e la stabilità delle connesse entrate erariali nelle more del completamento del processo di riordino del settore. L’esigenza dell’intervento discende dal mancato completamento del riassetto del gioco pubblico su rete fisica previsto dall’articolo 15 della legge 9 agosto 2023, n. 111 e dalla scadenza, in data 29 agosto 2026, del termine per l’esercizio della relativa delega legislativa. Persistono, invero, le criticità connesse alla disomogeneità delle normative regionali in materia di distanza dei punti di gioco dai luoghi sensibili e delle regolamentazioni comunali sugli orari dei punti di gioco. Tale frammentazione regolatoria continua a rappresentare un significativo ostacolo alla definizione di un quadro normativo certo per l’affidamento delle concessioni e, conseguentemente, alla predisposizione di una procedura di gara sostenibile ed efficace. Una procedura selettiva avviata in assenza di un quadro regolatorio definito esporrebbe, infatti, gli operatori economici a un rilevante grado di incertezza circa i diritti, gli obblighi e le condizioni economiche applicabili al rapporto concessorio, con possibili ripercussioni sulla partecipazione alla gara e sulla stessa efficacia della procedura. I suddetti profili sono stati, peraltro, già oggetto di attenzione da parte del Consiglio di Stato nei pareri interlocutori della Sezione I n. 1057 del 4 aprile 2019 e n. 1068 del 10 aprile 2019, resi rispettivamente nell’ambito delle procedure per l’affidamento delle concessioni delle scommesse su rete fisica e del gioco del Bingo.
La proroga delle concessioni di ulteriori trentasei mesi, fino al 31 dicembre 2029, è, quindi, indispensabile in considerazione dei tempi necessari per l’elaborazione degli atti di gara e per l’espletamento delle relative procedure a evidenza pubblica finalizzate all’affidamento delle nuove concessioni. Tale durata è stata individuata con esclusivo riguardo all’arco temporale necessario allo svolgimento delle attività connesse all’affidamento delle nuove concessioni, prescindendo dai tempi richiesti per il completamento del processo di riordino normativo del settore e del previo accordo con gli Enti locali, i quali dipendono da valutazioni di carattere politico non suscettibili di previsione da parte dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli. L’intervento normativo, al comma 1, lettere a) e b), stabilisce le condizioni per la temporanea prosecuzione delle concessioni per la raccolta del gioco del Bingo in scadenza. In particolare, viene stabilito il pagamento di un corrispettivo/indennità, al pari di quanto previsto per la precedente proroga, che origina dalla considerazione del vantaggio assicurato per effetto del prolungamento del termine di durata del rapporto senza la naturale alea derivante dalla partecipazione ad una procedura di selezione aperta ad altri concorrenti nazionali e comunitari.
Il corrispettivo dovuto dai concessionari per l’esercizio della proroga tiene conto degli orientamenti giurisprudenziali affermatisi con la pronuncia della Corte di Giustizia dell’Unione Europea del 20 marzo 2025 (cause riunite C-728/22, C-729/22 e C-730/22) e con le sentenze del Consiglio di Stato nn. 7784, 7787 e 7807, pubblicate il 6 ottobre 2025, e n. 4635, pubblicata il 9 giugno 2026, secondo cui il proseguimento temporaneo delle concessioni deve essere accompagnato da un’indennità parametrata all’effettiva capacità economica dell’attività e, quindi, commisurata al fatturato, in luogo di un canone fisso e forfettario. Conseguentemente il criterio di determinazione delle indennità è basato sull’individuazione di ottantuno fasce di fatturato annuale, determinate secondo i criteri stabiliti alla lettera a). Sul punto, si evidenzia preliminarmente che nel 2013, preso atto della presenza di concessioni già scadute e di altre prossime alla scadenza, “al fine di contemperare il principio di fonte comunitaria secondo il quale le concessioni pubbliche vanno attribuite ovvero riattribuite, dopo la loro scadenza, secondo procedure di selezione concorrenziale con l’esigenza di perseguire, in materia di concessioni di gioco per la raccolta del bingo, il tendenziale allineamento temporale di tali concessioni”, il legislatore italiano ha introdotto (con l’articolo 1, comma 636, della legge 27 dicembre 2013, n. 147) il regime della proroga onerosa per i concessionari del gioco del bingo che, titolari di una concessione scaduta, avessero voluto proseguire l’esercizio della medesima concessione, dopo la naturale scadenza della stessa e nelle more della riedizione della gara per l’attribuzione delle concessioni stesse. Tale disciplina è stata successivamente oggetto di plurimi interventi normativi finalizzati, oltre che a prolungare ulteriormente il regime transitorio, a modificare il corrispettivo dovuto dai concessionari, individuato dapprima in un canone mensile e, successivamente, in un importo una tantum, comunque fissato in misura forfettaria.
La disciplina della proroga onerosa ha dato luogo, nel corso degli anni, a un significativo contenzioso, nell’ambito del quale i concessionari hanno contestato sia la legittimità dell’imposizione dell’onere economico sia i criteri di determinazione del relativo importo, sino a investire della questione la Corte costituzionale e, successivamente, la Corte di giustizia dell’Unione europea. In particolare, la Corte costituzionale, con sentenza n. 49/2021, ha ritenuto non fondata nel merito la questione di legittimità costituzionale dell’articolo 1, comma 1047, della legge 27 dicembre 2017, n. 205 (Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2018 e bilancio pluriennale per il triennio 2018-2020) affermando che esso “si inserisce in un quadro complessivo di progressiva valorizzazione dei rapporti concessori e dei vantaggi competitivi che ne derivano per i privati, in funzione di una maggiore efficienza nell’utilizzo delle pubbliche risorse. La giurisprudenza di questa Corte ha da tempo riconosciuto la legittimità di interventi legislativi che adeguano i canoni di godimento dei beni pubblici, in quanto volti, in conformità agli artt. 3 e 97 Cost., a perseguire obiettivi di equità e razionalizzazione dell’uso di tali beni”. In tale occasione, dunque, la Corte ha riconosciuto che il principio di onerosità della proroga e, per quanto è qui di maggior rilievo, la tendenza all’incremento, anche significativo, dei canoni rispondono a finalità di sistema e costituiscono, nel quadro di un mercato intensamente regolato come quello dei giochi, un elemento fisiologicamente riconducibile al rischio normativo di impresa. Nondimeno, il contenzioso relativo alla disciplina della proroga onerosa è proseguito anche sul piano unionale.
Con sentenza del 20 marzo 2025 (cause riunite C-728/22, C-729/22 e C-730/22), il giudice unionale ha affermato che l’articolo 43 della direttiva 2014/23/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 febbraio 2014, «osta a che il legislatore nazionale possa prorogare unilateralmente, mediante disposizioni legislative entrate in vigore dopo la data limite per la trasposizione della direttiva 2014/23, la durata di concessioni di servizi e, in tale occasione, quale contropartita, in primo luogo, aumentare l’importo di un canone fissato forfettariamente e dovuto da tutti i concessionari interessati, indipendentemente dal loro fatturato, in secondo luogo, mantenere un divieto di trasferimento dei loro locali e, in terzo luogo, mantenere un obbligo di accettare tali proroghe al fine, per i concessionari suddetti, di essere autorizzati a partecipare a qualsiasi futura procedura di riattribuzione di tali concessioni, laddove tali modifiche, considerate congiuntamente, non soddisfino i presupposti per l’applicazione dell’articolo 43, paragrafi 1 e 2, della direttiva 2014/23». I principi enunciati dalla Corte di giustizia dell’Unione europea hanno successivamente trovato applicazione nelle citate sentenze 7784, 7787 e 7807 del 6 ottobre 2025 del Consiglio di Stato, nelle quali si è affermato che «deve ritenersi definitivamente acclarata la incompatibilità con il diritto dell’Unione dell’art. 1, comma 1047, della L. n. 205 del 2017…e che «in ragione di detta incompatibilità, grava sullo Stato membro, in tutte le sue articolazioni interne, l’obbligo di disapplicare la norma interna contrastante con il diritto europeo».
Ne consegue, pertanto, “la necessità di rideterminare l’importo del canone (rectius, dell’indennità di occupazione) mensile dovuto dai concessionari sulla base del fatturato dai medesimi prodotto, senza quindi fare riferimento a criteri astratti, quale ad esempio la previsione di un canone fissato forfettariamente e dovuto da tutti i concessionari interessati indipendentemente dal loro fatturato” (Consiglio di Stato, sentenze nn. 7784, 7787 e 7807 del 6 ottobre 2025). A seguito del ricorso per chiarimenti proposto dall’Agenzia delle dogane e dei monopoli ai sensi dell’art. 112, comma 5, del codice del processo amministrativo, con sentenza n. 4635/2026, pubblicata il 9 giugno 2026, il Consiglio di Stato, oltre a fornire precisazioni in ordine alla nozione di “fatturato”, affermando che tale deve intendersi il valore complessivo delle cartelle bingo acquistate dai concessionari e vendute nelle sale, ha confermato che “la concreta strutturazione del canone (cioè la possibile previsione di un minimo ed un massimo ovvero le sue modalità di graduazione) è aspetto su cui il giudice della cognizione non si è esplicitamente soffermato con il proprio dictum e che pertanto non è suscettibile di alcun chiarimento. Esso rimane, invero, rimesso alla discrezionalità residua di cui gode la p.a. in sede di riedizione del potere salvo in ogni caso il rispetto degli effetti conformativi della pronuncia oggetto di chiarimento e, in particolare, il necessario concreto riferimento al fatturato […]”. Il comma 1, lettera a), dispone, quindi, che le indennità dovute per il proseguimento provvisorio delle concessioni relative alla raccolta del gioco del bingo per il triennio 2027-2029 siano determinate sulla base del fatturato realizzato dai concessionari, per ciascuna sala, nell’anno immediatamente precedente a quello per il quale l’importo è dovuto.
Il sistema è articolato in 81 scaglioni e prevede un’indennità mensile pari a 6.500 euro per un fatturato annuo non superiore a 1,2 milioni di euro. Per ciascuno scaglione successivo, individuato mediante incrementi di 200.000 euro di fatturato, l’indennità aumenta di 100 euro rispetto allo scaglione precedente, fino all’importo massimo di 14.500 euro, applicabile ai fatturati superiori a 17 milioni di euro. Per le frazioni di mese pari o inferiori a quindici giorni è dovuta la metà dell’importo mensile così determinato. A titolo esemplificativo, a un fatturato annuo non superiore a 1,2 milioni di euro corrisponde un’indennità mensile di 6.500 euro; per un fatturato superiore a 1,2 milioni e fino a 1,4 milioni di euro, l’indennità è pari a 6.600 euro; per un fatturato superiore a 1,4 milioni e fino a 1,6 milioni di euro, è pari a 6.700 euro. Il medesimo criterio incrementale si applica agli scaglioni successivi fino all’importo massimo sopra indicato. Tale articolazione consente di correlare in maniera graduale l’onere economico alla capacità economica della singola concessione, evitando gli effetti di appiattimento derivanti dall’applicazione di un importo fisso e, al contempo, individuando un limite minimo e uno massimo dell’indennità. Se, infatti, la previsione di un importo minimo si giustifica in considerazione della natura necessariamente onerosa del proseguimento delle concessioni, già affermata dal legislatore e riconosciuta dalla giurisprudenza costituzionale, che consente di valorizzare il beneficio economico comunque derivante al concessionario dalla prosecuzione del rapporto concessorio oltre la scadenza originariamente prevista, l’individuazione di un limite massimo è stata ritenuta necessaria per evitare che l’applicazione di criteri meramente matematici potesse determinare effetti sproporzionati o eccessivamente gravosi nei confronti delle concessioni caratterizzate da elevati volumi di raccolta, con conseguenze potenzialmente distorsive sulle dinamiche concorrenziali e sull’equilibrio economico di un mercato particolarmente regolato quale quello del bingo.
La lettera b) del comma 1 recepisce la nozione di fatturato individuata dal Consiglio di Stato ai fini della determinazione delle indennità. In particolare, viene chiarito che per fatturato deve intendersi il valore complessivo delle cartelle di gioco del bingo acquistate dal concessionario e successivamente vendute presso la singola sala nel corso dell’anno precedente a quello per il quale le indennità sono dovute. Il comma 2 stabilisce le indennità che si applicano alle concessioni della raccolta del gioco del bingo prorogate ai sensi dell’articolo 1, comma 1047, lettera a), della legge 27 dicembre 2017, n. 205, dell’articolo 1, comma 1096, della legge 30 dicembre 2018, n. 145, dell’articolo 24, comma 2, del decreto-legge 26 ottobre 2019, n. 124, convertito, con modificazioni, dalla legge 19 dicembre 2019, n. 157, dell’articolo 1, comma 1130, della legge 30 dicembre 2020, n. 178, dell’articolo 1, comma 124, lettera a), della legge 29 dicembre 2022, n. 197, dell’articolo 1, comma 96, lett. a), della legge 30 dicembre 2024, n. 207. Ciò in quanto è stato oggetto di disapplicazione non soltanto l’articolo 1, comma 1047, della legge n. 205 del 2017, che aveva fissato a 7.500,00 euro l’importo del canone fisso di proroga, ma risultano altresì disapplicate, per effetto di plurime pronunce del T.A.R. Lazio (ex multis, sentenze nn. 21658/25, 21663/25, 6241/26, 8703/26), le successive norme – art. 1, comma 124, lett. a), della legge n. 197/2022 e l’articolo 1, comma 96, lettera a), della legge 30.12.2024 n. 207 – che, nel disporre l’ulteriore proroga delle concessioni, hanno previsto il pagamento di un corrispettivo una tantum rispettivamente per il periodo dal 1° aprile 2023 al 31 dicembre 2024 e dal 1° gennaio 2025 al 31 dicembre 2026. Anche in questo caso il sistema è articolato in 81 scaglioni di fatturato. L’indennità mensile è pari a 3.250 euro per un fatturato annuo non superiore a 1,2 milioni di euro e aumenta di 100 euro per ciascun successivo scaglione di 200.000 euro di fatturato, fino all’importo massimo di 11.250 euro, previsto per fatturati superiori a 17 milioni di euro. Per le frazioni di mese pari o inferiori a quindici giorni è dovuta la metà dell’importo mensile così determinato.
A titolo esemplificativo, a un fatturato annuo non superiore a 1,2 milioni di euro corrisponde un’indennità mensile di 3.250 euro; per un fatturato superiore a 1,2 milioni e fino a 1,4 milioni di euro l’indennità è pari a 3.350 euro; per un fatturato superiore a 1,4 milioni e fino a 1,6 milioni di euro è pari a 3.450 euro. La medesima progressione si applica agli scaglioni successivi fino al raggiungimento dell’importo massimo di 11.250 euro. L’importo iniziale di 3.250 euro è individuato prendendo a riferimento la base d’asta di 350.000 euro prevista per l’assegnazione delle concessioni Bingo per nove anni, rapportata su base mensile.
Il comma 3 stabilisce che le modalità di pagamento delle somme pregresse siano determinate con successivo provvedimento dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli, e che le somme eventualmente versate in misura eccedente rispetto a quelle dovute, per i periodi decorrenti dal 1° gennaio 2018, siano imputate, fino a concorrenza, ai pagamenti relativi alle successive mensilità e che gli importi a debito per i periodi soprarichiamati potranno essere rateizzati sino ad un massimo di 12 rate mensili.
Infine, il comma 4 prevede la riduzione a 15.000 metri del limite di distanza da osservare in caso di trasferimento della concessione in altro Comune. Al riguardo si osserva che il legislatore, con l’articolo 1, comma 90, della legge n. 207 del 2024, ha già introdotto una disciplina che ha in parte superato il divieto di trasferimento delle sale consentendo lo spostamento ad altra sede quando il concessionario si trovi nell’impossibilità di mantenere la disponibilità dei locali per cause di forza maggiore, per comprovata diseconomia ovvero per fatti non imputabili allo stesso, purché ricorrano gli ulteriori requisiti previsti dalla norma e previo favorevole vaglio dell’Agenzia. Ne consegue che il quadro normativo attualmente vigente non prevede più un divieto generalizzato di trasferimento, ma un regime autorizzatorio fondato sulla verifica di condizioni oggettive predeterminate dalla legge. È bene rammentare che il potere di valutazione dell’Agenzia in materia trova ulteriore fondamento nella Convenzione di concessione stipulata dai concessionari in regime di proroga, il cui articolo 8 stabilisce che la sussistenza delle condizioni per il trasferimento della sala Bingo debba essere valutata e riconosciuta da ADM nell’ambito della tutela degli interessi erariali e degli altri concessionari. Il trasferimento dei locali non costituisce, quindi, una facoltà libera e incondizionata del concessionario, ma è subordinato, sin dall’origine del rapporto concessorio, alla verifica da parte dell’Amministrazione della ricorrenza dei presupposti previsti dalla normativa e dalla convenzione. Ciò posto, nel corso delle attività istruttorie svolte dall’Agenzia delle dogane e dei monopoli in relazione alle istanze di trasferimento presentate, sono state riscontrate oggettive difficoltà nell’individuazione di locali che rispettino, in caso di richiesta di trasferimento della concessione in altro Comune, la distanza minima stradale di 30.000 metri dalle preesistenti sale bingo. Pertanto, si è rilevata l’opportunità di ridurre il limite di distanza a 15.000 metri, ritenendo che tale limite, ancorché ridotto rispetto a quello previsto dall’art. 1, comma 90, della legge citata n. 207 del 2024, non incida negativamente sulle dinamiche concorrenziali e non arrechi pregiudizio agli interessi erariali”, prosegue.
Articolo 28 – Proroga della concessione delle lotterie a estrazione istantanea, anche con partecipazione a distanza
“La disposizione proroga fino al 31 dicembre 2029 la concessione per l’esercizio delle lotterie ad estrazione istantanea, anche con partecipazione a distanza, affidata ai sensi dell’articolo 21 del decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 3 agosto 2009, n. 102, la cui scadenza è attualmente prevista per il 30 settembre 2028. La proroga, della durata di quindici mesi, è finalizzata ad allineare la scadenza della concessione a quella delle altre concessioni in materia di giochi pubblici, favorendo una più organica programmazione delle successive procedure di affidamento nell’ambito del processo di riordino del settore. Tale riordino è orientato dai principi e criteri direttivi previsti dall’articolo 15 della legge 9 agosto 2023, n. 111, tra i quali rientrano il rafforzamento della trasparenza e dei requisiti soggettivi e di onorabilità dei soggetti che, direttamente o indirettamente, detengono il controllo o partecipano al capitale delle società concessionarie di giochi pubblici. In considerazione del vantaggio economico derivante dalla prosecuzione del rapporto concessorio e della posizione di mono concessionario, la disposizione prevede, a carico del medesimo, il versamento all’entrata del bilancio dello Stato di appositi oneri concessori per la proroga.
Il relativo importo, pari a 188 milioni di euro, è determinato tenendo conto del corrispettivo previsto nell’ambito della procedura di selezione espletata nel 2009, dell’incremento della raccolta registrato nel periodo di riferimento e della peculiare posizione del concessionario, caratterizzata dall’assenza di rischi concorrenziali. Il versamento è effettuato in due rate di pari importo, con scadenza, rispettivamente, il 31 marzo e il 30 settembre 2027”.
Articolo 29 – Istituzione estrazione aggiuntiva gioco del Lotto e Superenalotto
“La disposizione interviene sulla disciplina dei giochi numerici affidati in concessione, prevedendo l’introduzione di un’ulteriore estrazione settimanale del gioco del Lotto e del SuperEnalotto e dei relativi giochi opzionali e complementari. Attualmente le estrazioni dei predetti giochi si svolgono ordinariamente nelle giornate di martedì, giovedì, venerdì e sabato. La misura si inserisce nel quadro della disciplina generale dei giochi numerici affidati in concessione recata dal decreto del Ministro dell’economia e delle finanze 3 dicembre 2025, n. 214. Il comma 1 prevede che l’Agenzia delle dogane e dei monopoli, con provvedimento direttoriale, entro sessanta giorni dall’entrata in vigore della norma, istituisca un’ulteriore estrazione settimanale del gioco del Lotto e del gioco del SuperEnalotto, nonché dei giochi opzionali e complementari, da espletarsi nella giornata del mercoledì, in attuazione e sulla base dei criteri previsti dal citato Regolamento dei giochi numerici di cui al decreto ministeriale del 3 dicembre 2025, n. 214.
Il comma 2 disciplina, invece, la gestione dell’estrazione settimanale aggiuntiva disponendo che, in caso di coincidenza con festività riconosciute agli effetti civili su tutto il territorio nazionale, l’estrazione sia posticipata al primo giorno feriale successivo oppure, in casi eccezionali, anticipata al primo giorno feriale precedente, con provvedimento dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli, garantendo la continuità progressiva dei concorsi e la regolare numerazione degli stessi, in linea con la prassi già consolidata in materia di gestione del calendario delle estrazioni”, aggiunge.
Articolo 31 – Lotteria dei corrispettivi
“La disposizione introduce misure volte ad assicurare l’attribuzione in modalità istantanea dei premi della lotteria dei corrispettivi, c.d. “Lotteria degli scontrini”, istituita dall’articolo 1, commi 540 e seguenti della legge 11 dicembre 2016, n. 232 e disciplinata, a decorrere dal 1° gennaio 2027, dall’articolo 78 del Testo unico allegato al decreto legislativo 19 giugno 2026, n. 117, agevolando la gestione del relativo pagamento. Il comma 1 autorizza l’Agenzia delle dogane e dei monopoli all’apertura di uno o più conti bancari o postali per la gestione del pagamento dei premi della lotteria dei corrispettivi, al fine di assicurarne l’attribuzione in modalità istantanea. Si evidenzia che l’articolo 1, comma 544, della legge n. 232 del 2016 demanda a uno o più provvedimenti del direttore dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli, adottati d’intesa con l’Agenzia delle entrate, la disciplina delle modalità tecniche delle lotterie degli scontrini. Il menzionato comma 544 è stato sostituito dall’articolo 18, comma 4-bis, lettera b), del decreto-legge 30 aprile 2022, n. 36, convertito con modificazioni dalla legge 29 giugno 2022, n. 79, che ha introdotto, accanto alla partecipazione in modalità differita, la possibilità di partecipare con una modalità di assegnazione istantanea dei premi. L’introduzione della versione dell’estrazione istantanea della lotteria degli scontrini, di cui alla novità legislativa succitata, era connessa al raggiungimento della Milestone M1C1-103 del PNRR di cui il Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato – Ispettorato generale per i Rapporti Finanziari con l’Unione Europea – Ufficio XIII – Organismo Indipendente di Audit del PNRR monitora lo stato di avanzamento. Tale disposizione era diretta a superare le ragioni del non rilevante successo della lotteria, evidenziate nel “Rapporto 2021 sul coordinamento della finanza pubblica” della Corte dei Conti: “Un ostacolo è certamente costituito dalla complessità delle operazioni necessarie per la partecipazione alla lotteria, che presuppongono l’uso di uno strumento di pagamento elettronico (carta di debito e di credito, bancomat, carte prepagate, carte e app connesse a circuiti di pagamento privativi e a spendibilità limitata, ecc.), l’esibizione e scansione del codice lotteria, con frequente intralcio delle ordinarie attività commerciali. La conoscenza solo differita della vincita costituisce un’ulteriore remora alla partecipazione, affievolendo l’interesse del consumatore all’operazione”.
La previsione, pertanto, è finalizzata a rendere concretamente attuabile la modalità istantanea di attribuzione dei premi, superando le criticità operative connesse all’utilizzo delle ordinarie modalità di gestione delle risorse destinate ai giochi. In particolare, per la lotteria dei corrispettivi a estrazione istantanea, in assenza di una specifica autorizzazione legislativa, non risulta applicabile l’articolo 44-quater della legge 31 dicembre 2009, n. 196, che prevede la possibilità, per le amministrazioni dello Stato, di gestire risorse presso il sistema bancario e postale. Per la gestione dei giochi trova, infatti, applicazione la specifica disciplina di cui all’articolo 1, comma 476, della legge 24 dicembre 2012, n. 228, che prevede l’utilizzo delle contabilità speciali. Il ricorso alle sole contabilità speciali risulta, tuttavia, non pienamente funzionale alle esigenze proprie di una modalità di attribuzione istantanea dei premi, che richiede la disponibilità delle risorse necessarie al pagamento attraverso strumenti idonei a consentirne la tempestiva corresponsione.
La disposizione di cui al comma 1 introduce, pertanto, la specifica autorizzazione legislativa necessaria all’apertura di uno o più conti destinati a tale finalità. Il comma 2 introduce una modalità semplificata di riscossione dei premi di importo inferiore al limite previsto dall’articolo 49 del decreto legislativo 21 novembre 2007, n. 231, disponendo che il relativo pagamento sia effettuato previa esibizione del titolo, senza obbligo di identificazione del vincitore. La previsione è volta ad agevolare la corresponsione immediata dei premi di importo contenuto, fermo restando il rispetto della disciplina vigente relativa alle limitazioni all’uso del contante”, continua.
Articolo 32 – Definizione delle pendenze del versamento una tantum
“Al fine di assicurare il recupero del credito erariale delle somme residue derivanti dall’attuazione dell’articolo 1, comma 649, della legge 23 dicembre 2014, n. 190, la disposizione introduce una procedura facoltativa per la definizione delle posizioni debitorie residue relative al versamento una tantum previsto dall’articolo 1, comma 649, della medesima legge n. 190 del 2014, a carico della filiera del gioco praticato mediante gli apparecchi da intrattenimento di cui all’articolo 110, comma 6, lettere a) e b), del Testo unico delle leggi di pubblica sicurezza, di cui al regio decreto 18 giugno 1931, n. 773 (TULPS). La richiamata disposizione, nell’ambito degli interventi diretti al miglioramento degli obiettivi di finanza pubblica e in anticipazione del riordino degli aggi e dei compensi spettanti ai concessionari e agli altri operatori della filiera, aveva previsto, a decorrere dall’anno 2015, una riduzione annua, in misura complessivamente pari a 500 milioni di euro, delle risorse destinate alla remunerazione dei concessionari e degli altri operatori della filiera. In particolare, l’articolo 1, comma 649, lettera b), della citata legge n. 190 del 2014 prevedeva che i concessionari versassero annualmente all’Erario, in aggiunta alle imposte e agli altri oneri ordinariamente dovuti, l’importo complessivo di 500 milioni di euro, ripartito in proporzione al numero degli apparecchi a ciascuno riferibili alla data del 31 dicembre 2014. La lettera c) del medesimo comma disponeva che i concessionari ripartissero con gli altri operatori della filiera le somme residue disponibili per aggi e compensi, mediante la rinegoziazione dei relativi rapporti contrattuali. I
n attuazione della citata lettera b), il provvedimento del direttore dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli 15 gennaio 2015, n. 388, ha individuato il numero degli apparecchi riferibili a ciascun concessionario e determinato i corrispondenti importi da versare. Il provvedimento ha previsto il pagamento in due rate, pari, rispettivamente, al 40 per cento entro il 30 aprile 2015 e al 60 per cento entro il 31 ottobre 2015. La disciplina è stata successivamente modificata dall’articolo 1, commi 920 e 921, della legge n. 208 del 2015. In particolare, il comma 920 ha abrogato l’articolo 1, comma 649, della legge n. 190 del 2014 con effetto dal 1° gennaio 2016, limitando l’applicazione della misura all’annualità 2015. Il comma 921, invece, con disposizione di interpretazione autentica, ha chiarito che la riduzione delle risorse destinate ai compensi debba essere ripartita tra i concessionari e gli altri operatori della filiera in proporzione alla partecipazione di ciascuno alla distribuzione del compenso, sulla base dei relativi accordi contrattuali e tenuto conto della loro durata nell’anno 2015. L’intervento legislativo del 2015 ha, pertanto, inciso sulla durata temporale della misura e sul criterio di ripartizione dell’onere economico tra i soggetti della filiera. Il versamento nei confronti dell’Erario continua a essere effettuato dai concessionari, mentre nei rapporti interni l’onere economico è ripartito secondo il criterio proporzionale stabilito dal citato comma 921. Il provvedimento direttoriale n. 388 del 2015 e i relativi atti applicativi sono stati impugnati dinanzi al Tribunale amministrativo regionale del Lazio. Nell’ambito dei giudizi così instaurati, il giudice amministrativo ha sollevato questioni di legittimità costituzionale dell’articolo 1, comma 649, della citata legge n. 190 del 2014, in riferimento agli articoli 3 e 41 della Costituzione. Le questioni riguardavano, in particolare, la ragionevolezza del criterio di ripartizione fondato sul numero degli apparecchi riferibili a ciascun concessionario e l’incidenza della misura sull’equilibrio economico dei rapporti concessori e sulla libertà di iniziativa economica.
La Corte costituzionale, con la sentenza n. 125 del 13 giugno 2018, ha disposto la restituzione degli atti ai giudici rimettenti affinché procedessero a una nuova valutazione delle questioni alla luce delle modifiche introdotte dall’articolo 1, commi 920 e 921, della citata legge n. 208 del 2015. La pronuncia, quindi, non ha definito nel merito le questioni di legittimità costituzionale; la Corte ha rilevato che la sopravvenuta limitazione della misura all’annualità 2015 e l’introduzione del criterio di ripartizione proporzionale dell’onere economico tra gli operatori della filiera rendevano necessaria una nuova valutazione della non manifesta infondatezza delle questioni. A seguito della restituzione degli atti, il Tribunale amministrativo regionale del Lazio ha in parte dichiarato improcedibili e in parte respinto i ricorsi proposti dagli operatori. Le relative decisioni sono state impugnate dinanzi al Consiglio di Stato. Nel corso dei giudizi di appello, il Consiglio di Stato, con ordinanze del 31 agosto 2020, ha disposto il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia dell’Unione europea, ai sensi dell’articolo 267 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea, affinché fosse chiarita la compatibilità della disciplina nazionale con la libertà di stabilimento e con il principio di tutela del legittimo affidamento. La Corte di giustizia, con sentenza del 22 settembre 2022, pronunciata nelle cause riunite da C475/20 a C-482/20, ha individuato i criteri da considerare ai fini della valutazione della compatibilità della misura con la libertà di stabilimento e con il principio di tutela del legittimo affidamento, rimettendo al giudice nazionale i relativi accertamenti. La Corte di giustizia ha, altresì, chiarito che il principio di tutela del legittimo affidamento non osti, in linea di principio, a una normativa nazionale che riduca temporaneamente, durante il periodo di efficacia delle convenzioni di concessione, il compenso dei concessionari.
Resta, tuttavia, demandata al giudice nazionale la verifica della concreta incidenza della misura sulla redditività degli investimenti, del suo eventuale carattere improvviso e imprevedibile e del tempo riconosciuto agli operatori per adeguarsi alla nuova situazione. La Corte non ha, quindi, dichiarato la misura incompatibile con il diritto dell’Unione, ma ha individuato i criteri giuridici e gli accertamenti di fatto necessari per valutarne la compatibilità nel caso concreto. A seguito della pronuncia, il Consiglio di Stato ha disposto una consulenza tecnica d’ufficio avente a oggetto gli effetti del prelievo sull’equilibrio economico-finanziario dei concessionari e sulla redditività dell’attività svolta mediante gli apparecchi da gioco. Con le sentenze della Sezione IV pubblicate il 18 aprile 2025, tra cui le sentenze nn. 3433, 3435, 3437, 3438 e 3439, il Consiglio di Stato ha respinto gli appelli proposti dai concessionari. Nelle controversie esaminate, il Consiglio di Stato ha riconosciuto la natura sostanzialmente tributaria della prestazione, in considerazione del suo carattere obbligatorio, della sua derivazione legislativa e della finalità di concorso agli obiettivi di finanza pubblica.
È stata inoltre esclusa la violazione dei principi di ragionevolezza e proporzionalità, tenendo conto della limitazione della misura all’annualità 2015, della ripartizione dell’onere economico tra gli operatori della filiera e delle risultanze della consulenza tecnica d’ufficio. Il Consiglio di Stato ha parimenti escluso anche la violazione del principio di tutela del legittimo affidamento, rilevando che gli operatori economici non possano fare affidamento sull’assoluta invariabilità della disciplina economica dei rapporti concessori. È stata infine esclusa, sulla base degli accertamenti svolti, la violazione della libertà di stabilimento, non essendo stati riscontrati elementi idonei a dimostrare una discriminazione fondata sulla nazionalità degli operatori o un’incidenza sproporzionata sulle condizioni di accesso e di esercizio dell’attività. Quanto ai rapporti concessori, il giudice amministrativo ha ricondotto la prestazione a una forma di integrazione eteronoma derivante direttamente dalla legge.
La sopravvenienza di una disposizione legislativa incidente sulle condizioni economiche della concessione non comporta, pertanto, di per sé, la necessità di stipulare un atto aggiuntivo alla convenzione, ferma restando l’osservanza dei limiti costituzionali ed europei applicabili. Secondo la ricostruzione accolta dal Consiglio di Stato, l’obbligo di versamento nei confronti dell’erario grava sui concessionari, quali controparti dell’Amministrazione finanziaria, ferma restando la possibilità di recuperare dagli altri operatori le quote di rispettiva pertinenza, determinate secondo il criterio previsto dall’articolo 1, comma 921, della legge citata n. 208 del 2015. Tale indicazione non incide sull’esistenza o sull’ammontare originario dell’obbligazione nei confronti dell’Erario. Essa assume, invece, rilievo ai fini della disciplina delle modalità di riscossione del debito residuo.
Nonostante la definizione del principale contenzioso amministrativo, permangono difficoltà nella riscossione delle somme ancora dovute, riconducibili, in particolare, al tempo trascorso dall’insorgenza dell’obbligazione, alla complessità e alla frammentazione dei rapporti economici all’interno della filiera, all’evoluzione dei rapporti contrattuali e alle difficoltà incontrate dai concessionari nel recuperare dagli altri operatori le quote di rispettiva pertinenza. Le richieste formulate dall’Agenzia delle dogane e dei monopoli nei confronti dei concessionari per il pagamento del saldo e dei relativi interessi hanno, inoltre, determinato l’instaurazione di ulteriori controversie, in particolare dinanzi al giudice civile, aventi a oggetto l’estensione dell’obbligo di pagamento con riferimento alle quote economicamente imputabili agli altri operatori della filiera. La prosecuzione di tali controversie determina incertezza sui tempi di acquisizione delle somme e può comportare ulteriori oneri amministrativi e processuali.
La disposizione persegue pertanto la finalità di favorire la tempestiva acquisizione di una parte significativa del credito erariale, ridurre l’incertezza derivante dal contenzioso ancora pendente e consentire la definitiva sistemazione delle posizioni debitorie riferite all’annualità 2015. L’intervento non modifica il presupposto o l’ammontare originario dell’obbligazione e non introduce una nuova forma di responsabilità degli altri operatori della filiera nei confronti dell’Erario. La riduzione riconosciuta nell’ambito della procedura non costituisce un accertamento dell’insussistenza, totale o parziale, dell’obbligazione originaria. Essa rappresenta una misura legislativa di definizione del debito residuo, giustificata dall’interesse pubblico alla sollecita acquisizione di somme la cui riscossione integrale presenta rilevanti profili di difficoltà e incertezza. Tale impostazione recepisce, sul piano della disciplina legislativa della riscossione, i principi di buona fede e correttezza richiamati dal Consiglio di Stato, assicurandone un’applicazione coerente con i principi di ragionevolezza, proporzionalità, parità di trattamento e tutela dell’interesse erariale.
In tal quadro, il comma 1 prevede che l’importo residuo da pagare sia corrisposto in misura ridotta e in tre rate di pari importo, con scadenza rispettivamente il sessantesimo, il centoventesimo e il centottantesimo giorno successivo alla comunicazione dell’importo dovuto. La medesima disposizione stabilisce che tale comunicazione sia effettuata entro e non oltre il 10 giugno 2027. L’ancoraggio delle scadenze alla comunicazione effettuata dalla predetta Agenzia assicura che i termini di pagamento decorrano dal momento in cui il concessionario acquisisce formale conoscenza della quantificazione della propria posizione.
Il comma 2 individua le condizioni per l’accesso alla definizione. Possono aderirvi i concessionari che presentino apposita istanza entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore del provvedimento attuativo di cui al comma 4 e che, con riferimento alle somme oggetto della definizione, prestino acquiescenza alle pronunce giurisdizionali emesse nei loro confronti e rinunciano ai giudizi pendenti, alle impugnazioni già proposte e alla proposizione di nuovi giudizi nei confronti dello Stato e dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli. Il medesimo comma fa salvi, nei rapporti interni alla filiera, il criterio di ripartizione dell’onere economico previsto dall’articolo 1, comma 921, della citata legge n. 208 del 2015 e il diritto di ciascun operatore di agire in regresso, pro quota, nei confronti degli altri operatori della medesima filiera.
Il comma 3 disciplina la determinazione della riduzione dell’importo residuo dovuto da ciascun concessionario aderente. La percentuale di riduzione applicabile è determinata moltiplicando il grado di assolvimento dell’importo originariamente dovuto per una percentuale massima di riduzione, individuata in misura tale che la riduzione complessivamente riconosciuta ai concessionari non ecceda il 20 per cento dell’ammontare complessivo residuo. Il meccanismo previsto correla, pertanto, l’entità della riduzione al grado di assolvimento dell’obbligazione originaria, riconoscendo una riduzione proporzionalmente maggiore ai concessionari che abbiano già assolto una quota più elevata dell’importo originariamente dovuto, fermo restando il limite complessivo del 20 per cento dell’ammontare residuo. Tale criterio tiene conto delle difficoltà registrate nel recupero delle somme nell’ambito dei rapporti interni alla filiera e dell’incertezza derivante dai contenziosi ancora in essere, differenziando la misura della riduzione in relazione al grado di adempimento già raggiunto da ciascun concessionario.
Il medesimo comma 3 disciplina, inoltre, gli effetti del perfezionamento della definizione, prevedendo, limitatamente alla posizione del concessionario aderente e nei soli rapporti con l’Erario, l’estinzione delle obbligazioni relative al prelievo per l’annualità 2015 e la rinuncia dell’Erario alla riscossione degli interessi maturati sulle somme definite. Restano ferme le somme già definitivamente acquisite all’Erario, per le quali non si fa luogo a rimborso.
Il comma 4 demanda a un provvedimento dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli, da adottare entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore della disposizione, la disciplina delle modalità di presentazione dell’istanza di definizione, di comunicazione dell’importo dovuto e di versamento delle rate. Il concessionario deposita nei giudizi pendenti l’atto di rinuncia entro trenta giorni dalla comunicazione dell’importo dovuto e trasmette all’Agenzia la relativa documentazione. La definizione si perfeziona con il tempestivo e integrale versamento delle tre rate e con il deposito degli atti di rinuncia. Le spese dei giudizi oggetto di rinuncia sono compensate.
Il comma 5, infine, disciplina gli effetti del mancato pagamento, entro il termine previsto, anche di una sola rata, prevedendo la decadenza dai benefici della definizione. In tale ipotesi sono avviate le procedure di riscossione dell’intero importo originariamente dovuto, comprensivo degli interessi, al netto delle somme già versate, che restano definitivamente acquisite all’Erario e sono imputate al debito originario. La disposizione precisa, inoltre, che la procedura non si applica alle posizioni già integralmente definite alla data della sua entrata in vigore”, conclude la Relazione. cdn/AGIMEG
