Nei giorni 24 e 31 marzo si è svolta in commissione parlamentare di inchiesta sul gioco illegale e sulle disfunzioni del gioco pubblico al Senato l’audizione del professor Marco Spallone, docente di economia degli intermediari finanziari presso l’Università “G. D’Annunzio” di Pescara.
Ecco l’intervento integrale:
Mi sono permesso di far pervenire alla Commissione uno studio scientifico che sostanzialmente approfondisce il lavoro che menzionava poco fa il Presidente, redatto per l’Ufficio parlamentare di bilancio. Lo menziono perché il titolo di questa pubblicazione (“Il mercato del gioco in Italia: dinamiche recenti e confronto internazionale”) è anche il tema dell’audizione di oggi. Mi preme però sottolineare il fatto che le dinamiche recenti, per ciò che riguarda la pubblicazione distribuita, si basano su dati a disposizione fino al 2018; quindi, credo che parlare di dinamiche recenti oggi necessiti di un aggiornamento delle evidenze empiriche contenute in quella pubblicazione, anche perché, come sappiamo tutti, il triennio trascorso da allora non è stato banale; basta pensare alla pandemia per capire che ci sono stati degli sconvolgimenti a livello di mercato che vale la pena di menzionare. Sono contento, però, da ricercatore, di notare che alcune delle tendenze che avevamo iniziato ad individuare in quella pubblicazione hanno poi trovato un loro consolidamento, se non una loro deflagrazione, proprio nel triennio più recente. Posso dire, quindi, che in quella pubblicazione sono presenti in nuce alcune delle linee di tendenza che poi hanno trovato conferma nel triennio successivo.
Prima di arrivare ai dati più recenti, permettetemi di fornirvi un inquadramento teorico della mia visione del mercato, ma soprattutto della visione del mio gruppo di lavoro: abbiamo condiviso, infatti, una metodologia teorica nell’ambito della quale poi proviamo ad inquadrare quelli che sono stati gli interventi tanto di natura fiscale quanto di natura organizzativa che si sono succeduti nel tempo.
La nostra idea, da economisti, è che dal 2004 in poi, cioè dall’esplosione del settore dei giochi susseguente a quelle che sono state le politiche di liberalizzazione, lo Stato ha assunto su di sé un compito molto complesso, nel senso che tutto ciò che lo Stato doveva porre in essere dal punto di vista legislativo e organizzativo doveva contemperare una serie di obiettivi molto spesso confliggenti. Sono quelli che ovviamente conoscono tutti: innanzitutto le esigenze di natura erariale, e quindi la necessità che il settore dei giochi garantisse allo Stato entrate sufficienti e stabili nel tempo; in secondo luogo, la necessità forte di tutelare il cittadino giocatore per ciò che riguardava il suo risparmio e anche la sua salute; problemi, quindi, che ovviamente hanno avuto una loro grande rilevanza.
Solamente questi due obiettivi fanno capire come effettivamente il trade off da risolvere sia stato e sia molto complesso, perché cercare di incrementare e stabilizzare le entrate erariali significa molto spesso arrivare al limite di quelle che sono le tutele per i cittadini giocatori.
Non solo: all’interno di questo compito, già complesso di per sé, lo Stato, il legislatore, ha dovuto fare i conti con una serie di vincoli importanti: ad esempio la legislazione europea, con la necessità di tutelare alcuni principi fondamentali a livello europeo come la concorrenza sui mercati. In sostanza, non solo c’erano dei trade off da risolvere, ma occorreva risolverli rispettando vincoli molto stringenti. Si trattava, quindi, di un compito davvero molto complesso.
Molto spesso si sono susseguiti provvedimenti legislativi ed organizzativi che sono sembrati a volte non organici, ma ciò è avvenuto proprio perché il compito era molto complesso e quindi si cercava di perseguire un obiettivo piuttosto che un altro a seconda di quelle che erano le esigenze contingenti.
Se dovessi riassumere gli interventi più recenti, quelli che io ritengo più rilevanti in quest’ottica di lungo periodo e di perseguimento di interessi generali complessi, direi che dal punto di vista fiscale ci sono tre aspetti importanti. Il primo probabilmente è stata la decisione di cambiare la base imponibile per alcuni giochi, per esempio per le scommesse, misura poi estesa anche al Bingo: quindi, passare da una base imponibile basata sulla raccolta a una base imponibile basata sul margine. Quello è stato un provvedimento molto importante e che ha avuto delle conseguenze particolarmente rilevanti e intense, soprattutto nell’ultimo triennio. Il secondo, direi, è stato la riforma del Superenalotto, perché lì c’è stato bisogno di rafforzare i giochi tradizionali rendendo i payout assimilabili a quelli delle lotterie istantanee e degli altri giochi del comparto. In terzo luogo, l’inasprimento successivo della fiscalità sugli apparecchi da intrattenimento, che hanno visto crescere la pressione fiscale in modo abbastanza sostenuto nel corso del tempo. (Il collegamento audio si interrompe, poi riprende). Mi sto riferendo in particolare agli apparecchi tipo AWP e VLT che, rappresentando una parte molto consistente della raccolta, sono stati al centro dell’attenzione del legislatore.
Dal punto di vista fiscale, quindi, ripeto: passaggio al margine, riforma del Superenalotto, incremento dell’imposizione fiscale sugli apparecchi di intrattenimento tipo AWP e VLT, quindi slot e videolotteries.
Dal punto di vista organizzativo, sicuramente il punto cruciale dell’attività più recente è rappresentato dalla Conferenza Stato-Regioni che ha cercato di riordinare e organizzare l’offerta di gioco sui territori. Questi sono gli eventi che vengono descritti nella pubblicazione, che accadono fino al 2018… Rispetto a questo tentativo di regolare il settore contemperando interessi confliggenti, questi quattro aspetti – tre di natura fiscale e uno più di riordino generale del settore – sono quelli su cui io e i miei collaboratori ci siamo maggiormente focalizzati nella pubblicazione. Potete leggere quello che diciamo; li ho richiamati perché, a nostro avviso, sono delle pietre miliari dell’organizzazione del comparto dei giochi. Passiamo adesso ai numeri, perché vi ho promesso all’inizio del mio intervento che avrei aggiornato l’evidenza empirica contenuta in quella pubblicazione, anche perché ci sono state delle dinamiche molto importanti. Come vedete, prendo in considerazione un triennio: 2019, 2020 e 2021. I confronti, però, saranno sempre fatti tra i dati del 2019, in quanto pre-pandemia, e i dati del 2021, che, anche se ovviamente non siamo usciti completamente dalla pandemia nel 2021, dal punto di vista dell’evidenza empirica possono essere considerati dati post-pandemia. Il 2020 è un anno veramente difficile da analizzare, perché in piena pandemia tutti i dati hanno subito dei cambiamenti drastici e molto difficili da interpretare.
Dividerei la trattazione sostanzialmente in tre parti, che sono quelle che ritengo più rilevanti: un’analisi del mercato nel suo complesso, quindi che cosa è successo al totale del mercato dei giochi includendo il settore lottery, il settore betting e il settore degli apparecchi di intrattenimento; ovviamente poi c’è altro, ci sono tutti i giochi di abilità che si fanno online, l’ippica, tutta una serie di altri piccoli comparti che però possono essere inclusi all’interno di questa trattazione più generale. L’altro confronto che farei, importante, è sull’evoluzione diversa che hanno avuto il comparto online e il comparto offline. Infine, mi soffermerei un attimo sugli apparecchi da intrattenimento. Vorrei fornirvi, in sostanza, alcune evidenze empiriche che reputo di interesse guardando a questi tre aspetti, diciamo a queste tre prospettive.
Partiamo dal totale del mercato: il livello della raccolta complessiva nel 2021 ha raggiunto e superato la raccolta complessiva del 2019, attestandosi intorno ai 111 miliardi. Quindi, se dovessi dare un giudizio, direi che il mercato dei giochi ha superato il problema della pandemia, visto nel suo complesso, e i livelli di raccolta sono tornati a quelli pre-pandemia. Se volete poi vi fornisco i numeri con esattezza, ma più o meno la raccolta è questa; ovviamente sto parlando a un uditorio informato, quindi non mi metto a disquisire sulla differenza tra le varie misurazioni che si possono prendere sul mercato dei giochi. Vi faccio notare, però, che a parità di raccolta la spesa dei giocatori nel 2021 è diminuita di circa 4 miliardi di euro rispetto al 2019, passando da 19 a 15 miliardi di euro. La spesa dei giocatori, lo dico solo per rinfrescarci tutti la memoria, è sostanzialmente la differenza tra quanto i giocatori giocano, quindi la raccolta, e le vincite, ed è passata da 19 a 15 miliardi di euro. Che cosa significa questo? Dato che la spesa dei giocatori, quello che poi è il margine lordo, è anche la base imponibile di molti giochi, come vi dicevo precedentemente, è un dato fondamentale perché rappresenta veramente il potenziale di mercato e quanto va a remunerare la filiera del gioco. Perché se noi prendiamo la raccolta e togliamo quanto ritorna ai giocatori sotto forma di vincite, ciò che rimane è il famoso margine lordo ed è ciò che poi va ripartito come una torta tra gli operatori della filiera e lo Stato sotto forma di entrate erariali. Quindi la spesa dei giocatori è un dato importante: era di 19 miliardi nel 2019, è diventato di 15 miliardi nel 2021. È molto importante, secondo me, essere coscienti della distinzione che c’è tra la raccolta e la spesa, perché è la spesa ciò su cui poi si va a dividere la torta: una parte rimarrà agli operatori, che sono i concessionari e la rete di distribuzione, un’altra parte andrà allo Stato sotto forma di prelievo erariale.
Torno sulla distinzione tra gioco fisico e online perché è chiaro che questa è una distinzione importante. Dire sostanzialmente che si è ridotta la spesa dei giocatori significa dire sostanzialmente che ci si è spostati, dal punto di vista della domanda, verso tipologie di gioco a più alto payout. Quindi, adesso ci arrivo, è ovvio che spostarsi verso tipologie di gioco a più alto payout può significare all’interno della stessa rete distributiva, fisica o online, scegliere tipologie di gioco a più alto payout o veramente effettuare la transizione dalla rete fisica alla rete online, sulla quale ci sono giochi ad altissimo payout. Poi torno su questo punto, ma colgo assolutamente il commento, che reputo corretto. È ovvio che la diminuzione della spesa dipende poi sostanzialmente dal modo in cui la domanda si è ripartita sui diversi canali distributivi, che possono essere la rete fisica e la rete online, e le diverse tipologie all’interno dello stesso canale distributivo.
Come conseguenza di questi fenomeni di spostamento, quindi di migrazione, di transizione, quello che possiamo notare – che credo sia di interesse a livello istituzionale – che le entrate erariali, a parità di raccolta, ma in conseguenza della diminuzione della spesa a causa delle scelte dei giocatori, hanno subito una flessione:le entrate erariali dal 2019 al 2021 sono passate da circa 10,7 a 7,7 miliardi di euro, quindi abbiamo una flessione di circa 3 miliardi delle entrate erariali dal 2019 al 2021. Vi sto fornendo dei dati che poi sono lasciati all’interpretazione mia e dei miei collaboratori come ricercatori e vostra ovviamente, con le vostre sensibilità.
Un secondo aspetto che mi premeva sottolineare era il rapporto tra il canale online e il canale offline. La quota della raccolta online – vi ricordo per quello che ho detto prima che la raccolta è sostanzialmente la stessa nel periodo 2019 – 2021 – è passata dal 33 per cento del 2019 al 61 per cento del 2021. Il 61 per cento della raccolta è quindi affluita attraverso il canale online. Questo è probabilmente il cambiamento strutturale più importante che si è verificato in questo triennio, ovviamente sollecitato dalla presenza della pandemia che ha impedito per molto tempo di giocare presso la rete fisica e che quindi ha spinto molti dei cittadini giocatori a utilizzare i canali online; ovviamente l’abitudine a giocare sui canali online si è poi consolidata anche nel corso del 2021. Mentre prima sostanzialmente due terzi del gioco era su reti fisiche e un terzo su reti online, adesso i rapporti si sono capovolti e credo che questa sia una cosa importante, anche alla luce del commento che faceva il senatore precedentemente.
Che cosa si fa online prevalentemente? È ovvio che c’è tutta la parte lottery che rimane prevalentemente basata sulla rete fisica. Quindi mi riferisco alle lotterie istantanee, ai giochi a totalizzatore nazionale, e alle lotterie, quindi Gratta e vinci, Superenalotto. Quelli si giocano ancora prevalentemente sulla rete fisica e i dati non sono molto cambiati, anche se c’è un incremento anche per i Gratta e vinci sul canale online. Quello che si fa prevalentemente online è il betting, quindi le scommesse, c’è un’offerta molto ampia di tipologie di scommesse online, e poi i giochi di abilità e il poker online. Sostanzialmente quando si gioca online o si scommette o si fanno giochi di abilità e poker online. Vi do qualche evidenza empirica, solamente per darvi un’idea di quello che è successo: la quota delle scommesse online sul totale delle scommesse – in questo momento quindi mi riferisco solamente al comparto betting – è passata dal 58 per cento del 2019 – quando era già un comparto che si attivava molto sul canale online, all’82 per cento del 2021. Quindi, l’82 per cento delle scommesse totali si fanno sul canale online. Voi probabilmente sapete meglio di me che c’è una contribuzione erariale diversa per le scommesse sul canale online e sulla rete fisica. Il margine lordo delle scommesse è tassato al 18 per cento sulla rete fisica e al 22 per cento sulla rete online. Quindi c’è una discrasia. Per quale motivo? Perché il legislatore ha pensato che i costi che la filiera sosteneva per la rete fisica erano più elevati dei costi che si sostengono sulla rete online e quindi ha deciso di introdurre questa differenza a livello erariale, ma nonostante la maggiore imposizione che grava sul margine lordo delle scommesse online evidentemente la comodità del canale piuttosto che i payout garantiti online, che sono molto elevati dal punto di vista del betting, hanno fatto spostare e consolidare di molto la domanda dei giocatori sul canale online. Vi faccio notare che il payout, quando si parla di comparti del gioco che sono tassati sul margine lordo, diventano una variabile strategica fondamentale, perché il payout sostanzialmente è la leva strategica con la quale i diversi operatori che offrono betting competono tra loro e questo non è un qualcosa che possiamo dimenticare, anzi, devo dire che il passaggio alla tassazione sul margine lordo ha visto tra le sue giustificazioni più importanti nel momento in cui venne discussa la riforma – e ricordo che in qualche modo partecipai al dibattito – una delle motivazioni che venne addotta per il passaggio alla tassazione sul margine lordo e non più sulla raccolta sul settore betting era proprio quello di permettere ai concessionari italiani che offrivano betting online di essere competitivi sui mercati internazionali. C’era poi tutto un problema, a quei tempi, di centri trasmissione dati, di offerta illegale, di scommesse. Ma al di là di tutto quel problema – che è stato risolto con fatica, nel tempo, perché c’erano dei contrasti tra le autorità italiane e quelle europee – devo dire che tassare il margine consente sostanzialmente di reagire più rapidamente alle sfide competitive che vengono da un mercato ampio come quello online.
Ci sono state tutta una serie di sentenze dei tribunali amministrativi sul ruolo che i centri di trasmissione dati svolgevano per la raccolta delle scommesse sul territorio italiano. Al di là di questo, è ovvio che l’elevata tassazione rispetto alla rete fisica delle scommesse viene in qualche modo più che compensata dall’attrattività del payout molto elevato che viene offerto online. Ovviamente tutto ciò ha avuto un consolidamento negli anni della pandemia, perché si poteva scommettere solo online e quindi anche chi non lo faceva si è abituato a farlo e poi è rimasto solo su quel canale. Un altro dato che secondo me è molto importante: la raccolta dei giochi di abilità e poker online, pari a circa 26,3 miliardi nel 2019, è passata a 51,4 miliardi di euro nel 2021. Quando una persona gioca online e scommette online ovviamente viene attratto dall’offerta di gioco che trova; online trova il gioco di abilità e il torneo di poker; devo dire che il fatto di giocare sul canale online è stato uno dei motivi per i quali questa tipologia di gioco ha conosciuto una crescita esponenziale della raccolta. Vi faccio notare – questo credo che sia importante e vada di nuovo nella direzione del commento precedente del senatore – che questi giochi di abilità e tornei di poker online hanno payout altissimi, che in alcuni casi superano il 90 per cento. Adesso dobbiamo fare attenzione:dire che il payout è alto significa dire che le vincite dei giocatori sono alte. Ma che cosa significa? Lo sappiamo tutti, qui c’è la legge della domanda che gioca: quindi, siccome il payout è una delle componenti del prezzo della scommessa, che non è il prezzo della giocata, alzare il payout significa abbassare il prezzo della scommessa, e, se la legge della domanda vale, ciò significa aumentare la quantità domandata di gioco. Quindi, il fatto che il payout sia alto e che le vincite siano alte rappresenta un incentivo per i giocatori a rigiocare. Quando inizialmente cominciammo a parlare di queste cose – credo fosse il periodo 2012-2013 – e cercavamo di far capire che il prezzo della scommessa impattava sulla quantità domandata di gioco, ci veniva risposto che i giocatori non erano così sofisticati da capire la differenza tra il prezzo della giocata e il prezzo della scommessa. Attenzione: il giocatore probabilmente non è così sofisticato, quindi se io gli dico che il prezzo della scommessa è la differenza tra il costo della giocata e il valore atteso della vincita lui probabilmente il valore atteso della vincita in alcuni casi non lo sa calcolare. In alcuni casi non lo so calcolare neanche io se prendo i giochi a totalizzatore nazionale, dove ovviamente il valore atteso della vincita è molto complesso perché dipende dal jackpot, dipende dall’ammontare dei monte premi minori che si vincono nel caso in cui non si faccia 6 ma si faccia 5 o 4, e poi c’è il superstar, quindi il calcolo è davvero complesso. È altrettanto evidente, però, che il giocatore ha delle regole, le cosiddette regole del pollice, molto chiare, per cui si rende conto che se ha impiegato cento euro per la sua attività di scommesse su un certo canale, quei cento euro tra vincite e perdite gli sono durati 15 giorni, mentre su un altro canale gli sono durati una settimana; e quindi, ovviamente, va a giocare là dove gli sono durati di più. Non ha calcolato il prezzo della scommessa, ma ha capito che giocare in un certo modo e su un certo canale gli ha garantito un intrattenimento più lungo.
Questo, per esempio, è un problema che permette di riagganciarmi al terzo aspetto che volevo trattare oggi, quello cioè degli apparecchi di intrattenimento. Gli apparecchi di intrattenimento sono stati per così dire la pietra dello scandalo, l’oggetto del dibattitto sul gioco per molti anni. Vi do un dato, che è importante: la raccolta totale per quanto riguarda gli apparecchi da intrattenimento è diminuita dal 2019 al 2021 di 46,5 miliardi di euro. Il 2020, come dicevo in precedenza, non lo considero;sto facendo un raffronto tra il 2019 e il 2021, togliendo il 2020, perché è un outlier e quindi statisticamente porterebbe a fare delle considerazioni errate. Quindi, guardando al dato del 2019 e a quello del 2021, la raccolta dagli apparecchi di intrattenimento è calata di 46,5 miliardi. Il che significa che le entrate erariali dagli apparecchi di intrattenimento diminuiscono di 3,5 miliardi: un dato che spiega quasi tutta la diminuzione delle entrate erariali dell’intero comparto. Le motivazioni sono rinvenibili in tutta una serie di fattori. Sicuramente il riordino dell’offerta: gli apparecchi di intrattenimento attivi sono diminuiti drasticamente. La famosa Conferenza Stato-Regioni imponeva che il numero degli apparecchi diminuisse del 50 per cento dal 2017 al 2019 ed effettivamente c’è stata una forte diminuzione della quantità di apparecchi in circolazione, e quindi c’è proprio un problema di offerta. Poi c’è stata la pandemia: con gli apparecchi non si poteva fisicamente giocare e quindi la gente, come si è visto, si è spostata su altre tipologie di gioco. Ma in realtà la dinamica che riguarda gli apparecchi da intrattenimento comincia un po’ prima: quello che sembrava un settore in espansione inarrestabile, con tutti i rischi e i pericoli che quell’espansione poteva significare per i territori sui quali questi apparecchi erano installati, ha portato da una parte ad un incremento dell’imposizione fiscale, come dicevo prima, molto forte: sugli apparecchi da intrattenimento siamo passati dal 6 al 9, al 10, fino ad arrivare al 12 e al 15 per cento;sulle AWP siamo arrivati addirittura intorno al 20 per cento; sono le aliquote sulla raccolta, il PREU ha come base imponibile la raccolta. Quindi, riportare quel livello di pressione fiscale sul margine lordo significa dire che i livelli di tassazione hanno sfiorato il 50 per cento e in molti casi lo hanno anche superato: se io tasso il 10 per cento sulla raccolta, la tassazione sul margine – che è la differenza tra la raccolta e le vincite – diventa molto più grande e quindi la tassazione rispetto al margine lordo è elevatissima. È la differenza tra tassare il fatturato e tassare il profitto. Non sto facendo delle conclusioni, sia chiaro: sto solo dicendo che gli incrementi di pochi punti percentuali sulla raccolta in verità si sono tradotti in forti aumenti della pressione fiscale sui margini, è una notazione matematica, niente di più, senza considerazioni ulteriori. L’incremento della pressione fiscale si è aggiunto ad una diminuzione dell’offerta, prevista dal riordino dell’accordo in sede di Conferenza Stato-Regioni. Si diceva: devono diminuire le macchine e sostanzialmente deve aumentare la pressione fiscale. L’aumento della pressione fiscale ha fatto sì che in alcuni anni ci fossero degli incrementi anche molto forti delle entrate erariali. Quindi è stata una scelta del legislatore per cui si andava a tassare un settore in forte espansione, che tra l’altro generava una serie di esternalità negative sui territori, per cui ognuno con le sue sensibilità ha deciso la strategia fiscale più adatta in quel momento. La pressione fiscale media (era questo il punto: se io prendo la pressione fiscale media sugli apparecchi da intrattenimento, vuol dire che faccio una media ponderata rispetto alla quantità di AWP e VLT che ci sono sul mercato e vedo quale è la pressione media) nel 2019 era del 14,5 per cento sulla raccolta; nel 2021 è diventata il 16,7 per cento. La mia notazione allora era che la pressione fiscale è aumentata solamente di due punti percentuali, ma di due punti percentuale sulla raccolta, non sui margini lordi. Quindi, sui margini lordi è aumentata molto di più. Questo spiega solamente in parte quello che è successo al comparto degli apparecchi da intrattenimento.
Poi alla fine è vero che la legislazione fiscale ha un impatto su quella che fondamentalmente è la dinamica dell’offerta e della domanda, perché la tassazione impatta sul payout e quindi sulle leve strategiche che i concessionari e i distributori possono mettere in campo per attrarre l’offerta di gioco. Però, per quello che riguarda gli apparecchi da intrattenimento, secondo me gioca un ruolo importante anche il tentativo di riorganizzare il settore. Secondo un’opinione mia personale – ma personale neanche tanto, diciamo basata su robuste evidenze scientifiche – è abbastanza ovvio che la sostituzione richiesta delle vecchie slot – si chiamano new slot, ma in verità sono la vecchia tipologia delle AWP – con apparecchi che siano più moderni e che assomiglino alle video lottery, anche se per importi di giocate più basse, è una richiesta di innovazione, di ammodernamento dell’offerta, che assolutamente ha il suo senso. Ciò comporta tutta una serie di investimenti, sia per i concessionari che per i distributori, che diventano difficili da fare in un contesto in cui la raccolta per gli apparecchi sta diminuendo e quindi è ovvio che fare investimenti diventa una sfida. Vi sono degli investimenti necessari, che vanno simultaneamente nella direzione di una riduzione dell’offerta dal punto di vista quantitativo e di un miglioramento dell’offerta dal punto di vista qualitativo – quindi apparecchi in numero inferiore ma di qualità superiore; quando parlo di qualità superiore intendo apparecchi che possano essere collegati direttamente al monitoraggio statale, che permettano per esempio in modo più semplice di escludere le categorie deboli dal gioco, apparecchi più moderni da questo punto di vista. Tuttavia, ciò che secondo me è stato più dannoso nel tempo, con riferimento all’offerta degli apparecchi, è l’incertezza sul futuro, che riguarda anche le concessioni sulla rete fisica delle scommesse. Tale incertezza è stata generata dai contrasti tra l’approccio del legislatore nazionale, gli accordi raggiunti in Conferenza Stato-Regioni e l’approccio di alcune autonomie locali. Le autonomie locali hanno assolutamente la prerogativa di prevenire logisticamente i problemi causati dal gioco e quindi, nelle loro facoltà e nei loro diritti, hanno preso provvedimenti per limitare i danni possibili causati dalla rete fisica del gioco sul territorio, ma il problema vero è che questi provvedimenti sono stati diversificati a seconda della Regione o del Comune che li prendeva. Sappiamo tutti, e questo è un concetto economico abbastanza condiviso, che uno dei problemi più gravi per gli investimenti è proprio l’incertezza. Quindi, l’idea di non sapere come venivano strutturati i distanziometri, per esempio, e come venivano individuati i luoghi sensibili e gli orari all’interno delle diverse autonomie locali, tutto questo ha generato tanta incertezza. Mi riferisco, per esempio, alla paura che i negozi di scommesse, e i luoghi dove potevano essere installati gli apparecchi di intrattenimento, venissero respinti verso periferie irraggiungibili o che venissero chiusi dei negozi o dei centri già aperti. Tutto ciò ha generato tutta una serie di incertezze, ed ha fermato, per esempio, anche il processo di bando per le nuove concessioni, perché se non vi è certezza sulle condizioni sotto le quali devono essere effettuati degli investimenti, gli investimenti diventano impossibili da intraprendere. Orari e luoghi sensibili: questo tema sta nel distanziometro fino a un certo punto, perché l’individuazione delle distanze è un punto e la distanza da dove è un altro. La scuola, il liceo, è sicuramente un luogo sensibile; ma l’asilo è un luogo sensibile? Queste sono le domande. La distanza: 500 metri ha senso oppure no? La chiesa è un luogo sensibile? Sì. Ma se la chiesa è un luogo sensibile anche a Roma, e la distanza è un chilometro, a Roma ovviamente andiamo fuori dal raccordo. Sono tutte questioni che vanno affrontate in modo il più possibile organico.
C’è stato molto contenzioso su sale scommesse e luoghi dove c’erano le slot che sono stati chiusi a causa del distanziometro. Poi dopo le rispondo magari con più dovizia di particolari. L’altra cosa interessante che volevo discutere con voi dal punto di vista degli aspetti organizzativi era il divieto di pubblicità, che è un altro degli aspetti importanti che è intervenuto negli ultimi anni. Al di là del fatto che vi sono degli aggiramenti del divieto che sono vergognosi, dal mio punto di vista, perché chiunque di noi abbia visto la televisione o le partite negli ultimi tempi si rende conto che si effettuano riferimenti a banche dati, informazioni, notizie che in verità poi sono siti scommesse. Al di là di questo, che è sotto gli occhi di tutti, volevo farvi notare – e con questo mi sarei agganciato al tema del confronto internazionale, che non credo faremo in tempo a trattare oggi – che la legislazione sulla pubblicità italiana è diventata la più rigida d’Europa. Prendiamo come riferimento Paesi che sono molto restrittivi nell’offerta di gioco, come la Germania e la Francia. Non mi riferisco ovviamente neanche all’Inghilterra e alla Spagna: la Spagna è più simile a noi sotto tutti i punti di vista, tranne che per la pubblicità. Il Regno Unito ovviamente è il più liberale dal punto di vista del gioco. Ma se anche prendiamo in considerazione la Germania, che ha una legislazione molto restrittiva per quello che riguarda l’offerta di gioco, rispetto agli altri Paesi la pubblicità in Italia ha la legislazione più dura, che poi ovviamente viene in qualche modo aggirata e che ha degli effetti sulle quantità di gioco che non sono facilmente calcolabili e che provoca però, soprattutto in alcuni casi, delle disfunzioni. Perché è vero che la pubblicità, soprattutto sul gioco, se induce le categorie deboli a giocare è giusto che venga ristretta, e quindi nei programmi per i minori, nelle fasce orarie per i minori, in alcuni tipi di palinsesti, e via dicendo, è giusto che la pubblicità non ci sia. È anche vero, però, che in alcuni casi la pubblicità forniva delle informazioni che ovviamente non sono state più a disposizione dei cittadini giocatori. Mi fermo qui, perché dovrei andare oltre. Su tutto quello che ho detto ovviamente ci sono una mole di dati e di lavoro anche tecnico. Ho fatto riferimento spesso al rapporto tra il prezzo della scommessa e la quantità di domanda, ho fatto riferimento alla legge della domanda: c’è una trattazione abbastanza corposa sul tema dell’elasticità della domanda, che è un qualcosa di molto importante per il legislatore, perché quando il legislatore decide delle innovazioni fiscali deve tenere conto di come poi la domanda reagisce rispetto alle variazioni di prezzo indotte dalla variazione della pressione fiscale e calcolare l’elasticità della domanda del gioco è uno dei task più divertenti, ma anche più complessi, per un ricercatore. Quindi c’è tutta una serie di discorsi tecnici in the background di questo discorso che ovviamente potete approfondire e sono disponibile ad ogni tipo di interazione.
Rispetto a quello che trovate in quella pubblicazione, che purtroppo ha già alcuni anni, la volta scorsa mi sono premurato di fornirvi qualche aggiornamento dal punto di vista dell’evidenza empirica che evidenziava l’evoluzione di alcune tendenze che in quella pubblicazione sono in nuce, ma che poi, negli anni della pandemia, sono emerse con prepotenza. I dati nuovi che sono stati forniti, quindi, evidenziano certi andamenti. Se ricordo bene, la volta scorsa ci eravamo interrotti sul tema del confronto internazionale: avevamo cominciato a guardare la situazione italiana per ciò che riguarda il mercato dei giochi, comparandola con quella di alcuni dei Paesi più importanti. Nella pubblicazione sono stati presi in considerazioni il Regno Unito, la Francia, la Germania e la Spagna; quindi, riprenderei da lì. Ci eravamo soffermati, in particolare, sul regime della pubblicità, notando che sostanzialmente il regime della pubblicità del gioco in Italia è il più restrittivo; Su questo avevamo un po’ discusso, quindi credo di poter passare ad altro; ovviamente, però, se c’è qualche domanda sono lieto di rispondere.
Il confronto di cui sto parlando sulla pubblicazione è riportato, ovviamente, con dovizia di particolari; ci sono quindi tutta una serie di raffronti che riguardano tanto la regolamentazione quanto le aliquote. Però sinceramente vorrei soffermarmi su quelli che ritengo gli aspetti più importanti per mettere in evidenza alcuni elementi di attenzione. Una cosa che balza subito agli occhi se si guarda questo confronto internazionale è la presenza di una relazione molto stretta tra le basi imponibili che vengono scelte dalle varie legislazioni e la cosiddetta apertura dei mercati. Per apertura dei mercati intendo, in senso molto ampio, sia il grado di contendibilità, quindi la concorrenza che c’è sui mercati, sia la ricchezza dell’offerta. Mi sembra abbastanza evidente, guardando i dati a livello internazionale, che un Paese più aperto dal punto di vista del mercato legale del gioco sia per esempio il Regno Unito, e infatti nel Regno Unito trovate quasi esclusivamente, anzi esclusivamente, una tassazione che ha come base imponibile il margine. Nei Paesi più restrittivi dal punto di vista dell’offerta di gioco (per esempio la Germania), trovate esclusivamente una tassazione sulla raccolta. Nei Paesi che hanno invece un regime di apertura misto, ibrido, come per esempio l’Italia, la Francia e la Spagna, trovate entrambe le basi imponibili, quindi sia il margine sia la raccolta. Voglio fare una digressione su questo aspetto che ritengo importante, perché riguarda un tema che poi secondo me tornerà e deve un po’ informare quella che è l’attenzione che si dà al mercato del gioco legale.
Francia e Spagna, con qualche differenza; la Francia è un po’ più restrittiva, la Spagna è molto più simile del noi dal punto di vista soprattutto della concorrenza e della numerosità degli operatori. Ma volevo un attimo soffermarmi sul discorso della base imponibile. Il punto centrale del discorso da cui bisogna sempre partire secondo me, da cui non si può deviare, altrimenti si rischia di non comprendere bene quella che è la situazione attuale, è il seguente: qui abbiamo un monopolio fiscale, con un concedente, lo Stato, che dà concessioni. Quindi, gli operatori del gioco legale sono concessionari dello Stato. L’idea corretta è che bisogna tentare di allineare gli interessi dello Stato agli interessi dei concessionari. Ora, è chiaro che dal punto di vista teorico ed economico questo è un problema divertentissimo di informazione asimmetrica; ci sono tutta una serie di modelli che ci spiegano come si possono allineare gli interessi delle varie parti che sono interessate da un contratto che contiene delle asimmetrie informative. Però mi sembra che il discorso sia molto semplice anche senza far troppa teoria economica. Se parliamo solamente della parte monetaria ed economica del problema, è ovvio che l’obiettivo di un’impresa privata concessionaria sia la massimizzazione del profitto ed è allo stesso tempo evidente, se per un attimo ci dimentichiamo dei problemi di natura sociale, che l’obiettivo economico dello Stato è quello di massimizzare le entrate erariali. Nel momento in cui la base imponibile è il margine, che è una proxy molto vicina al profitto, l’impresa tende a massimizzare il profitto, e quindi il margine, e sta massimizzando allo stesso tempo anche la base imponibile sulla quale lo Stato attua il prelievo. Si realizza, in sostanza, un allineamento automatico degli interessi: l’impresa tende a massimizzare il profitto, massimizzando il profitto massimizza la base imponibile, e ovviamente sta implicitamente massimizzando anche le entrate erariali. È evidente che se la base imponibile è la raccolta c’è una discrepanza di interessi, perché l’impresa comunque sia, anche se è tassata sulla raccolta, tende a massimizzare il profitto. Anzi, sapendo che viene tassata sulla raccolta, cerca di porre in essere strategie che minimizzino il prelievo fiscale, mentre lo Stato vuole avere come base imponibile la raccolta, quindi la vuole più grande possibile. Quali sono i risultati di questi disallineamenti o allineamenti a seconda delle basi imponibili che si scelgono? Ovviamente nei sistemi dove la base imponibile è la raccolta i concessionari tendono ad elevare i margini unitari, tendono cioè ad avere una raccolta non tanto grande, con margini grandi; dove invece la base imponibile è il margine, quindi il profitto, ovviamente si cerca di minimizzare il profitto unitario e di andare su grandi quantità. Che cosa vuol dire in pratica? Vuol dire che quando abbiamo a che fare con basi imponibili che sono il margine, e quindi il profitto, ci avviciniamo molto a quelli che sono i mercati perfettamente concorrenziali. Quando invece ci avviciniamo a sistemi dove si cerca di fare tanto margine su quantità più piccole ci avviciniamo di più a mercati dove le imprese hanno potere di mercato. Ovviamente parlo con persone supercompetenti, ma se parlassi a qualcuno che non lo sa gli direi che siamo più vicini alla concorrenza perfetta e a tutti quei dettami di efficienza se tassiamo il margine; siamo molto più vicini ai monopoli se invece abbiamo come base imponibile la raccolta. Tutto ciò si ritrova esattamente in questa evidenza internazionale che è presentata nel paper, perché in tutti i Paesi dove c’è tanta concorrenza sul mercato legale c’è una grande preponderanza della scelta del margine come base imponibile. Nei Paesi che sono più controllati, dove gli operatori sono di meno e c’è un controllo più forte da parte dello Stato, la tassazione è sulla raccolta. In Italia abbiamo un sistema ibrido, lo sapete benissimo, meglio di me, perché su questo voi lavorate e legiferate: sulla parte scommesse siamo sul margine, sulla parte degli apparecchi di intrattenimento siamo sulla raccolta, quindi c’è un sistema ibrido, e le scelte che si fanno in questo senso dovrebbero essere improntate alla comprensione di questo allineamento degli interessi.
Sempre rimanendo sul confronto internazionale, mi sembra molto interessante osservare un altro dato che riguarda l’omogeneità del sistema impositivo intesa come ruolo che le autorità locali svolgono all’interno dei diversi Paesi. Ci sono casi, come Germania e Spagna, dove le autonomie locali, sia le province spagnole che i Land tedeschi, hanno una voce in capitolo molto forte rispetto al modo in cui si deve applicare il prelievo fiscale sulle diverse tipologie di gioco e hanno anche un ruolo importante nella concessione delle licenze di gioco ai diversi operatori. Quindi in alcuni Paesi l’importanza delle autonomie locali è addirittura superiore rispetto a quello che hanno assunto in Italia le autonomie locali nell’applicare in modo più o meno restrittivo alcune indicazioni che sono venute dalla Conferenza Stato-Regioni. Abbiamo parlato già la volta scorsa di questo problema, abbiamo fatto un accenno importante, dicendo che il ruolo che le autonomie locali hanno svolto in Italia, nell’applicazione di alcuni principi che erano stati approvati dalla Conferenza Stato-Regioni, hanno portato molto spesso a situazioni di incertezza. Mi riferisco, in particolare, al fatto che distanziometri e luoghi sensibili interpretati diversamente a seconda delle Regioni in cui si cercava un’applicazione di quei principi di base, hanno portato a disomogeneità per ciò che riguardava l’offerta di gioco sui diversi territori. Questo è stato ed è un problema molto importante, perché, come sapete, cercare di acquisire una concessione significa, poi, per chi è un operatore privato, fare un investimento e, come sapete bene, il principale nemico dell’investimento è l’incertezza: quindi, il non sapere esattamente quello che può succedere e come verranno applicati certi regolamenti in diverse zone – perché ovviamente la disomogeneità ha poi trovato una sua sponda anche nei tribunali regionali che hanno legiferato molto spesso in modo discorde da una Regione all’altra – crea un problema forte per chi deve effettuare certi investimenti. Investire significa non solo l’acquisizione della concessione, ma anche ovviamente l’allestimento dei punti vendita, l’acquisizione dei macchinari; sono quindi investimenti abbastanza onerosi che in condizioni di incertezza non si fanno. Ora, in questi Paesi come la Spagna e la Germania, dove sostanzialmente c’è un’importanza ancora più elevata di quella che c’è in Italia delle autonomie locali, come si gestisce questa incertezza? Perché poi il confronto internazionale serve anche a questo, per capire come gli altri hanno affrontato certi problemi. Ebbene, posto che dal punto di vista dell’organizzazione del mercato dei giochi noi siamo molto avanti rispetto all’Europa – probabilmente rispetto al Regno Unito, che è la frontiera da questo punto di vista, siamo un po’ diversi, ma abbiamo fatto grandi passi in avanti per lo sviluppo di questa filiera, uno dei punti cruciali da sottolineare è che sia in Spagna che in Germania quello che succede a livello locale è che una parte dei proventi erariali che vengono dal gioco sono ridistribuiti direttamente sui territori. Questo in verità fa una grande differenza, perché quello che purtroppo succede in Italia è che i territori, i Comuni e le Regioni, molto spesso sono costretti ad accollarsi solamente i costi del gioco, in particolare i costi sociali del gioco che vivono i territori sulla loro pelle (ed era quello a cui probabilmente faceva riferimento il senatore in precedenza), ma non hanno accesso diretto ai benefici che il gioco comporta. Quindi torniamo di nuovo a un problema di allineamento degli interessi, perché al di là del rapporto che esiste tra lo Stato concessionario e gli operatori concedenti, esiste un altro potenziale conflitto di interessi tra l’autorità centrale – che ha come obiettivo la massimizzazione dei proventi erariali – e le autonomie locali che invece del gioco sono costrette a sopportare esclusivamente i costi. Anche lì si crea un disallineamento degli interessi che esaspera il problema dell’incertezza futura circa quello che sarà il mercato del gioco in Italia.
Voglio rimanere un attimo sul discorso dell’incertezza, facendo riferimento ad un altro tema che abbiamo sfiorato la volta scorsa e che mi sembra corretto riprendere. Nella pubblicazione che ho fornito alla Commissione, un po’ datata come vi ho detto, c’è una parte dedicata al modo in cui è stato gestito il problema dei centri trasmissione dati. È stato un problema importante negli anni passati, perché sostanzialmente attraverso i centri di trasmissione dati una buona parte dei volumi di gioco transitavano verso operatori esteri senza che ci fossero benefici per lo Stato, non solo, ma generando tutta una dinamica di concorrenza scoperta nei confronti di concessionari che invece operavano all’interno della legge dello Stato. Nella pubblicazione viene messo in evidenza come tutte le politiche che sono state messe in atto per la riemersione di questi centri trasmissione dati hanno poi effettivamente dato molti benefici. I centri trasmissione dati piano piano sono emersi da quell’area grigia in cui operavano, hanno contribuito sicuramente all’innalzamento dei proventi erariali, ed è un problema che piano piano è stato risolto con degli interventi sicuramente sensati. C’è voluto tempo, ma il problema è stato risolto.
Mi piace segnalare che un problema analogo si sta verificando in questi giorni: credo che tutti voi siate al corrente dei problemi generati dai cosiddetti punti di vendita o di ricarica. Sostanzialmente esiste una sorta di rete parallela: ci sono punti vendita dove in teoria si può andare solamente a fare la ricarica per giocare online e dove invece si possono poi effettuare le giocate. La legge è abbastanza restrittiva in questo senso, ma non chiarissima: si dice che si possono vendere ricariche presso i punti di vendita e di ricarica e negli stessi punti vendita in teoria ci possono essere anche delle macchine che permettono di accedere ad Internet, ma non devono essere macchine connesse ad Internet solamente per andare a giocare sul sito dell’operatore che vende le ricariche presso quel punto di vendita. Dovrebbero essere macchine con le quali sostanzialmente si naviga in Internet e si fanno tutte le attività connesse alla navigazione in Internet. In verità il problema è un po’ più complesso, perché in molti di questi punti di vendita e di ricarica sembra quasi si vada lì a ricaricare per poi sedersi due metri a fianco al desk dove si è fatta la ricarica per giocare sul sito dello stesso operatore che ha venduto la ricarica. Ovviamente io non sono un giurista e mi occupo del problema esclusivamente dal punto di vista economico e degli incentivi economici, ma mi sembra ovvio che siccome per avere questo punto vendita aperto non c’è bisogno di una concessione, perché il punto di ricarica o vendita non ha bisogno di concessione, se io dovessi decidere una strategia aziendale sarebbe molto più comodo acquistare una concessione ed aprire diecimila punti vendita e ricarica. È ovvio che è una chiara distorsione della concorrenza quella che si verifica in questi giorni: i punti di vendita e di ricarica stanno crescendo dal punto di vista numerico in modo esponenziale, e quindi siamo di nuovo in quell’area grigia che è molto simile a quello che era successo per i centri di trasmissione dati. Esiste sostanzialmente una rete parallela che non drena risorse verso l’estero, perché è una situazione diversa, ma che impedisce allo Stato di avere un controllo completo sulle concessioni e ovviamente di svolgere il suo ruolo e massimizzare i proventi che devono venire dalle concessioni. Si tratta quindi di un problema importante, che credo sia all’ordine del giorno, dovrebbe essere all’ordine del giorno, del regolatore, perché c’è bisogno di intervenire in modo efficace su questo punto.
Un’altra cosa che secondo me vale la pena di mettere in evidenza è un tema “tecnico” che scaturisce sempre dall’analisi e dal confronto internazionale. Vi dicevo che la pubblicazione è piena di dettagli sulle aliquote che vengono applicate alle diverse tipologie di gioco nei diversi Paesi che abbiamo preso in considerazione. Ebbene, è molto interessante fare un confronto rispetto a chi tassa di più il gioco a livello europeo, perché questa è la prima cosa che ci viene in mente, ovvero fare un confronto fra diversi Paesi, guardare come funziona il gioco. Il gioco porta con sé tutte le problematiche di cui abbiamo discusso la volta scorsa, di soluzione, di un trade off tra entrate erariali, salute, problemi sociali e così via, quindi sarebbe veramente interessante fare un confronto a livello internazionale sul livello delle aliquote. Non è un confronto banale, prima di tutto perché le basi imponibili variano, poi perché l’offerta di gioco è eterogenea, e poi, come abbiamo detto a livello statale, soprattutto in alcuni Paesi ci possono essere differenze anche cospicue, a seconda del territorio rispetto al quale effettuiamo il confronto. Noi ci abbiamo provato, l’abbiamo fatto, ci siamo messi con grande dovizia e grande impegno per cercare di tirare fuori un confronto che fosse significativo; ovviamente possiamo fornirvi i dati e il modo in cui il lavoro è stato portato avanti dal punto di vista metodologico. Ebbene, quello che emerge è che effettivamente il peso delle aliquote fiscali sul gioco in Italia è in media più alto rispetto al resto d’Europa. Questo richiama due ordini di problemi, secondo me. Il primo rimane sempre la concorrenza internazionale, che soprattutto sul gioco online fa sentire il suo peso, perché è chiaro che se gli operatori italiani sono tassati di più, in media, rispetto agli altri, a livello internazionale è difficile essere competitivi e restringere la concorrenza internazionale sul gioco online è un compito difficile, soprattutto se la si vuole controllare in modo che sia conforme a tutte le norme circa la concorrenza europea.
L’altro punto fondamentale è che, nel momento in cui la tassazione è molto elevata, è chiaro che il gioco illegale ha un differenziale molto elevato su cui poter fare leva. Se facciamo un parallelo, per esempio, con il mondo dei tabacchi, di cui purtroppo mi sono occupato in passato e di cui ancora mi occupo, in Italia il prezzo delle sigarette è forse più basso rispetto al prezzo d’Europa in media, ma incredibilmente è il Paese dove il contrabbando è nato ed oggi è il Paese europeo dove il commercio illegale di tabacchi lavorati è il più basso d’Europa. In Italia si arriva intorno al 5-6 per cento di commercio illegale dei tabacchi; nel Regno Unito, dove il prezzo di un pacchetto di sigarette è elevatissimo, il commercio di tabacchi illegale copre circa un quarto del mercato. Quindi è ovvio che nel momento in cui la tassazione è molto elevata in comparti dove esiste una componente illegale, che è sempre presente, ciò può dare un incentivo forte allo sviluppo del gioco illegale. E questo secondo me era un altro punto importante da fare. Io tirerei un po’ le somme…
Tiro le somme, quindi, rispetto a quello che ho detto in questi due interventi, ringraziandovi nuovamente per l’occasione che mi avete dato. Ci sono delle tendenze in atto significative di cui abbiamo parlato la volta scorsa e direi che la cosa più importante è stata una migrazione forte del cittadino giocatore dalla rete fisica alla rete online, con tutto quello che ciò comporta dal punto di vista della filiera ma anche dell’abitudine al gioco dei cittadini giocatori. Esiste ancora un problema di incertezza forte che limita la possibilità dello Stato di passare a una nuova stagione delle concessioni che permetta anche di ristrutturare l’offerta di gioco, che non deve essere quantitativamente grande come lo è stata negli anni passati, con tutti i problemi che la diffusione enorme di slot machine sul territorio ha creato, ma deve essere un’offerta qualitativamente più elevata e che deve essere incentivata con regole certe, che permettano agli operatori di fare gli investimenti nella direzione giusta, coerentemente con gli interessi pubblici. Perché io credo che sia utile anche parlare con gli operatori privati coscienziosi che ci sono in Italia, perché poi sono concessionari dello Stato; credo che loro sarebbero d’accordo sulla necessità di un innalzamento della qualità dell’offerta di gioco, anche a discapito della quantità, purché ciò avvenga nell’alveo di una regolamentazione certa che dia un valore che si può predire con certezza rispetto agli investimenti che debbono essere effettuati per raggiungere questi scopi. Mi fermerei qui. Vi ringrazio per l’attenzione.
Mi sembra che il tema, anche se posto in modo diverso, si possa affrontare con una risposta unica, con l’eccezione della domanda tecnica alla quale poi rispondo separatamente. Ci siamo trovati di fronte al tentativo, poi fallito, in Conferenza StatoRegioni, di arrivare ad un assetto nuovo dell’offerta di gioco. Il contenuto politico di quell’assetto che si stava cercando andava nel senso di una riduzione dell’offerta, soprattutto di quella basata su macchine vecchie e locate in posti assurdi: ci sono tabaccai pieni di slot machine che magari stavano a fianco a un liceo. Si era andati con l’idea di dire: ok, riduciamo drasticamente la quantità di apparecchi che sono a disposizione dei cittadini giocatori – era prevista una riduzione del 50 per cento delle macchine in tre anni, riduzione che poi è andata avanti – e proviamo a sostituire queste macchine con delle macchine di nuova concezione che permettano un maggiore controllo del gioco per tutelare la salute dei cittadini. Quindi l’idea politica era quella di riorganizzare il gioco in modo che la filiera di gioco potesse continuare a crescere e ad evolversi, nel senso di un miglioramento qualitativo dell’offerta, ma che allo stesso tempo si potesse fare fronte a quelle che erano le distorsioni dal punto di vista della salute che erano apparse evidenti a tutti. Sui dati circa la ludopatia è stato sempre molto difficile capire quale fosse la percentuale di giocatori effettivamente ludopatici; però il problema esisteva, era sotto gli occhi di tutti, e quindi era necessario provare a riorganizzare l’offerta di gioco. Quindi questa era l’idea. Ovviamente quella Conferenza doveva anche provare a sistematizzare e organizzare una lista di punti sensibili, quindi che fossero gli stessi per tutti, e in qualche modo lavorare su distanziometri che fossero omogenei. In verità prevedere una disomogeneità di quei distanziometri significava quello che il senatore ci faceva notare, ovvero il diritto delle autonomie locali di limitare ancora più fortemente il gioco quando ci si rendeva conto che dal punto di vista centrale non si riusciva a fare quello che si pensava fosse giusto; ma anche il fatto che distanziometri, che magari andavano bene per una grande città, significavano per un piccolo centro spostare tutto il gioco lontanissimo dai centri abitati, il che non è necessariamente una buona cosa, anche per chi gioca, perché rendendo troppo periferica l’offerta di gioco si rischia di rendere l’offerta di gioco ghettizzante, nel senso che si costruiscono degli agglomerati dove poi si sviluppa una vita che non è quella che noi desideriamo per i nostri cittadini. Quindi si tratta di case di gioco all’esterno dei centri abitati, dove magari si vendono alcolici fino a tarda notte e dove magari girano personaggi che sono disposti a prestare soldi per chi poi deve rientrare dentro quelle case di gioco, per continuare a spendere soldi. Il problema di ghettizzare il giocatore è un problema importante. Il discorso di lasciare alle autonomie locali un po’ di libertà andava in quella direzione. Quindi, restringere se si pensava che il gioco fosse troppo diffuso, ma allo stesso tempo permettere in situazioni particolari di non rendere il giocatore un reietto che doveva giocare in un ghetto di malaffare. C’erano tutti e due gli aspetti, e ci sono tutti e due gli aspetti che vanno considerati. Però secondo me c’è un punto fondamentale. Allora, se noi vogliamo avere un approccio centralizzato, quindi che al centro si decide sostanzialmente quello che le autonomie locali debbono fare, è imprescindibile che le autonomie locali vengano ricompensate in qualche modo, quindi abbiano accesso ad una parte dei proventi del gioco. Perché se noi decidiamo che tutte quelle prerogative regionali circa la tutela della salute dei cittadini debbano essere sorpassate da un approccio centralista rispetto all’offerta di gioco, allora i territori devono essere ricompensati, perché devono essere in grado di coprire quei costi sociali, che magari non vorrebbero, con degli interventi che possono essere di sostegno. Sto solamente facendo un discorso teorico, non è la mia posizione. Certo è che se tu li obblighi, li devi ricompensare. Se tu invece decidi che non debbano essere ricompensati perché i proventi erariali debbano essere tutti dello Stato centrale, è ovvio che non puoi pretendere che i territori non tentino in qualche modo di mitigare i costi che poi devono sostenere. Però tra queste due posizioni, che sono posizioni estreme, si può trovare secondo me un compromesso. Quindi, cercare di trovare dei punti di incontro comuni che diano quanto meno una minima certezza per chi deve fare gli investimenti sul fatto che due giorni dopo la concessione non venga sbattuto 50 km fuori dal raccordo anulare, tanto per dire. Questi sono aspetti che vanno in qualche modo disciplinati. La Conferenza Stato-Regioni ha anche questo ruolo di cercare di trovare un punto di incontro. È ovvio che tra uno Stato centralista e uno Stato che lascia alle autonomie locali la facoltà di decidere in toto su una filiera che ha una rilevanza nazionale si possono trovare delle vie di mezzo e dei compromessi che sono di beneficio per tutti. Sui proventi che arrivano direttamente alle autonomie locali: molti si configurano da un punto di vista teorico quasi come delle tasse di scopo. Quindi alcuni dei proventi del gioco devono essere destinati ad alcuni progetti specifici, ad alcune voci del bilancio delle autorità specifiche. Non sto dicendo che ci vuole la tassa di scopo, non è una tassa di scopo aggiuntiva rispetto alla tassazione che già c’è. Ma del prelievo erariale che avviene sul gioco, una parte di questo va alle autonomie locali che in gran parte dei casi devono destinare questi proventi ad alcune specifiche voci di bilancio che molto spesso riguardano la salute. Questo è quello che succede in Spagna e Germania.
Torno un attimo alla domanda tecnica; mi permetta, senatore, di essere un po’ accademico. Cerco di non esserlo mai, perché non sto facendo lezione, sto parlando a persone che ne sanno quanto e più di me perché operano concretamente in questo campo. Se i mercati a cui ci riferiamo fossero dei mercati perfettamente concorrenziali, quindi con un numero infinito di operatori che offrono un prodotto omogeneo, non ci sarebbe nessuna differenza dal punto di vista dell’allocazione delle risorse tra la raccolta e il margine lordo. In altre parole, noi potremmo trovare una tassazione sulla raccolta esattamente equivalente alla tassazione sul margine lordo. Se noi conoscessimo esattamente dove si trova la curva di domanda, dove si trova la curva di offerta e i mercati operassero sempre in equilibrio, dal punto di vista teorico non ci sarebbe differenza: potremmo scegliere di tassare la raccolta o di tassare il margine e, dato il nostro obiettivo, potremmo raggiungerlo comunque, indifferentemente. Questo è il punto di partenza teorico.
Perché ho fatto questa digressione teorica e tecnica? Perché se poi invece i mercati si discostano un po’ dalla perfetta concorrenza, allora possono sorgere delle differenze. Quindi, come dicevo prima, se io vado a tassare la raccolta, è ovvio che vado ad indurre delle strategie che tendono ad aumentare i margini sulla singola unità e a ridurre la raccolta. Viceversa faccio sostanzialmente se vengo tassato sul margine. Però attenzione: la differenza è tanto più grande o tanto più piccola a seconda della struttura di mercato. Quindi se dovessi darle una risposta alla domanda “che cosa dovremmo fare se abbiamo un obiettivo in termini di quantità di gioco, per esempio, e non di proventi erariali?”, dovrei rispondere che dovremmo studiare la natura del mercato, capire che mercato è, qual è il livello di concorrenza, qual è l’elasticità della domanda, qual è l’elasticità dell’offerta, e allora potremmo trovare una tassazione ottima. Ma non è facile rispondere così su due piedi, perché poi per ogni tipo di comparto del mercato dei giochi la struttura del mercato è diversa, la domanda e l’offerta sono elastiche in modo differente, quindi per ognuno di questi casi bisognerebbe sostanzialmente andare a delineare la tassazione ottima – attenzione – rispetto agli obiettivi che ci diamo. Perché a seconda degli obiettivi e della struttura del mercato la tassazione ottima può variare. Ma queste sono scelte politiche. Quello che io le posso dire dal punto di vista tecnico è quello che le ho appena detto. Aggiungo, tra l’altro, che la stima dell’elasticità della domanda e dell’offerta del gioco, come vi anticipavo la volta scorsa, è una delle cose più difficili da fare. Dal punto di vista tecnico ed economico è molto difficile stimarla, però a seconda degli obiettivi che ci diamo, è un lavoro che andrebbe fatto. Ma gli obiettivi sono politici, sono scelti dal politico, dal regolatore. cdn/AGIMEG
