Il TAR Lazio ha accolto parzialmente il ricorso presentato da un concessionario contro le penali applicate dall’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli per il mancato rispetto di alcuni livelli di servizio nella gestione telematica di slot e Vlt.
La controversia riguardava presunti inadempimenti registrati nei periodi compresi tra il 1° gennaio e il 31 dicembre 2015 e tra il 1° gennaio e il 31 dicembre 2016. Al termine del procedimento, ADM aveva quantificato le penali in 276.754,73 euro, riducendo parzialmente l’importo inizialmente contestato, pari a 277.124,11 euro.
Il Tribunale amministrativo ha annullato il provvedimento adottato dall’Agenzia l’11 dicembre 2024, ritenendo manifestamente eccessivo l’importo complessivo delle penali. La sentenza non esclude tuttavia la sussistenza degli inadempimenti e lascia ADM libera di adottare un nuovo provvedimento, purché nel rispetto dei criteri indicati dai giudici.
Il TAR: le penali hanno natura contrattuale
Il TAR ha innanzitutto respinto la tesi secondo cui le somme applicate da ADM dovessero essere considerate sanzioni amministrative. Secondo il Collegio, si tratta invece di penali contrattuali, previste dalla convenzione di concessione come forma di risarcimento anticipato e forfettario per il mancato rispetto degli obblighi assunti dal concessionario.
Di conseguenza, non trovano applicazione le disposizioni della legge n. 689 del 1981 invocate nel ricorso in materia di sanzioni amministrative, tra cui i principi relativi all’irretroattività e alla tempestività della contestazione.
Il TAR ha inoltre chiarito che ADM non è tenuta a dimostrare l’esistenza e l’ammontare di un danno concreto. La funzione della clausola penale è infatti proprio quella di predeterminare la somma dovuta in caso di inadempimento, esonerando il creditore dalla prova del danno.
Penali applicate molti anni dopo gli inadempimenti
La parte del ricorso accolta riguarda invece la quantificazione delle somme. Secondo i giudici, ADM non ha valorizzato alcuni elementi che avrebbero dovuto determinare l’applicazione delle penali nella misura minima.
Il Collegio ha evidenziato, in primo luogo, la notevole distanza temporale tra gli inadempimenti, risalenti al 2015 e al 2016, e l’avvio del procedimento, comunicato soltanto nel maggio 2024.
Per il TAR, il lungo periodo trascorso testimonia un interesse “alquanto flebile” dell’Amministrazione ad assicurare il tempestivo rispetto degli standard previsti dalla convenzione.
Un secondo elemento riguarda i criteri utilizzati per calcolare le penali, introdotti da ADM con una determinazione direttoriale del 16 marzo 2021, quindi diversi anni dopo le violazioni contestate.
Il concessionario, al momento dei fatti, non era pertanto nelle condizioni di conoscere in modo completo e preventivo le conseguenze economiche delle proprie condotte.
Il TAR dispone l’applicazione della misura minima
Alla luce di queste circostanze, il TAR ha ritenuto manifestamente eccessiva la somma complessiva di 276.754,73 euro.
La sproporzione, secondo la sentenza, deve essere corretta applicando il minimo previsto per ciascuna violazione dalla convenzione e dal relativo allegato, anche qualora tale importo risulti inferiore a quello determinato attraverso i criteri introdotti da ADM nel 2021.
La determinazione direttoriale del 2021 potrà invece continuare a essere applicata integralmente agli inadempimenti verificatisi dopo la sua adozione.
Respinte le altre contestazioni
Il TAR ha respinto le contestazioni relative alla motivazione del provvedimento e alla mancata consegna di ulteriore documentazione da parte dell’Agenzia.
Secondo i giudici, ADM aveva indicato i disservizi rilevati, mentre i dati sui livelli di servizio erano disponibili nell’area riservata del concessionario. Quest’ultimo avrebbe quindi dovuto acquisirli e conservarli per tutta la durata della concessione, anche per predisporre la propria difesa o esercitare eventuali azioni nei confronti dei gestori e dei fornitori tecnologici.
Respinta anche la contestazione relativa a un intervento di manutenzione effettuato nel gennaio 2016 su un sistema VLT. La documentazione prodotta, costituita da file Excel, non è stata ritenuta sufficiente a dimostrare che l’intervento fosse stato regolarmente comunicato ad ADM.
ADM potrà ricalcolare le somme
Il TAR Lazio ha quindi annullato il provvedimento dell’11 dicembre 2024, facendo salvi gli ulteriori atti dell’Amministrazione.
ADM potrà dunque adottare un nuovo provvedimento e applicare le penali, ma dovrà procedere a un ricalcolo sulla base della misura minima individuata dalla convenzione per le singole violazioni. Le spese del giudizio sono state integralmente compensate tra le parti. sb/AGIMEG
