Il riordino dei giochi online messo in atto dal Governo continua a far discutere operatori ed esperti del settore del gioco pubblico. Il Dottore Commercialista e Revisore Contabile, Emanuele Sipala, socio dello Studio Tributario “Sipala&Partners” ha evidenziato alcune anomalie e criticità presenti nello schema di convenzione relativo al rapporto di concessione per l’esercizio e la raccolta dei giochi.
“Con la legge delega il Governo è stato delegato ad adottare con uno o più decreti legislativi il riordino del sistema dei giochi con l’obiettivo di creare un quadro regolatorio chiaro e organico per tutti i giochi pubblici ammessi nel nostro ordinamento. L’intento principale del legislatore è stato quello di mettere ordine all’interno di una normativa frammentata, così da assicurare che i giochi siano svolti in maniera sicura, trasparente e responsabile.
Nelle intenzioni del legislatore – sottolinea Sipala – l’esercizio e la raccolta dei giochi pubblici affidata a soggetti concessionari, selezionati attraverso una gara pubblica, avrebbe dovuto garantire la tutela dei minori e la lotta al gioco d’azzardo patologico. Il riordino avrebbe dovuto effettuarsi nel rispetto di alcuni principi e criteri direttivi, quali: i) l’introduzione di misure tecniche e normative finalizzate a garantire la piena tutela dei soggetti più vulnerabili nonché a prevenire i disturbi da gioco d’azzardo e il gioco minorile attraverso la diminuzione dei limiti di giocata e di vincita, la previsione di caratteristiche minime che devono possedere le sale e gli altri luoghi in cui si offre il gioco, etc.; ii) adeguate forme di concertazione tra lo Stato, le regioni e gli enti locali in ordine alla pianificazione della dislocazione territoriale dei luoghi fisici di offerta del gioco; iii) un procedimento di abilitazione all’erogazione della relativa offerta nei riguardi dei soggetti che, attraverso apposite selezioni, ne risultano responsabili; iv) il riordino delle reti di raccolta del gioco sia a distanza sia in luoghi fisici, al fine della razionalizzazione territoriale e numerica dei luoghi fisici di offerta di gioco secondo criteri di specializzazione e progressiva concentrazione della raccolta del gioco in ambienti sicuri e controllati; v) il rafforzamento della disciplina sulla trasparenza e sui requisiti soggettivi e di onorabilità dei soggetti che, direttamente o indirettamente, detengono il controllo o partecipano al capitale delle società concessionarie dei giochi pubblici, nonché dei relativi esponenti aziendali, al fine di evitare infiltrazioni di organizzazioni criminali e potenziare il contrasto al gioco illegale; vi) l’estensione dei requisiti previsti dalla normativa antimafia a tutti i partner contrattuali dei concessionari, in analogia con la disciplina del subappalto di opere e forniture alla pubblica amministrazione”.
Per quanto riguarda poi l’aspetto del prelievo erariale – continua Sipala -, il riordino avrebbe dovuto assicurare il riequilibrio del prelievo fiscale al fine di armonizzare altresì le percentuali di aggio o compenso riconosciute ai concessionari, ai gestori e agli esercenti, nonché le percentuali destinate alla vincita (payout). Il meccanismo già delineato con la legge delega prevedeva altresì di avere la certezza del prelievo fiscale per l’intera durata delle concessioni attribuite a seguito di gare pubbliche e la previsione di specifici obblighi di investimenti periodici da parte dei concessionari per la sicurezza del gioco e la realizzazione di costanti buone pratiche nella gestione delle concessioni. E’ proprio quest’ultimo aspetto specificato nello Schema di Convenzione del rapporto di concessione pubblicata sul sito di ADM che presenta le maggiori perplessità, così come è stato configurato, al fine del raggiungimento dell’obiettivo di assicurare investimenti periodici dei concessionari per la sicurezza del gioco.
Il Decreto Delegato
Con il decreto delegato è stato delineato il quadro regolatorio della disciplina dei giochi pubblici ammessi in Italia ed in particolare di quelli relativi ai giochi a distanza. Con l’approvazione di questo decreto, l’Italia ha fatto un passo importante verso un settore dei giochi pubblici più sicuro, trasparente e responsabile. L’obiettivo resta quello di garantire un ambiente di gioco che rispetti i giocatori e la società nel suo insieme, contrastando allo stesso tempo l’offerta illegale e promuovendo pratiche di gioco sane.
Il testo del decreto legislativo richiama gli stessi principi elencati nella legge delega, specificandoli e riconoscendo il loro valore fondamentale per l’esercizio del gioco pubblico in Italia. A tali principi si aggiungono quelli previsti dall’ordinamento europeo, quale la libera concorrenza sul mercato comune; la non discriminazione e il rispetto delle libertà stabilite dai Trattati dell’Unione Europea, nell’esercizio del gioco pubblico.
Il decreto delegato delinea in particolare l’esercizio e la raccolta dei giochi pubblici a distanza, con vincita di denaro, tracciando i requisiti di partecipazione alle gare di concessione e le condizioni minime per i contratti di gioco online tra cui una capacità tecnico-infrastrutturale, il possesso di adeguati requisiti di solidità patrimoniale dei concessionari e degli ulteriori requisiti individuati dall’Agenzia con il bando di gara, secondo principi di ragionevolezza e proporzionalità e tutela della concorrenza.
L’Agenzia delle dogane e dei monopoli, è chiamata a bandire le gare pubbliche di concessione dei giochi nel rispetto delle disposizioni nazionali e unionali, e la convenzione con i vari concessionari per l’esercizio e la raccolta a distanza con durata massima di nove anni, non rinnovabile. L’Agenzia delle dogane e dei monopoli è stata altresì delegata a gestire l’albo per i titolari di rivendite autorizzati alla raccolta di giochi pubblici, stabilendo le modalità di pagamento e i limiti all’utilizzo del denaro contante. In relazione alle gare pubbliche il Governo ha già delineato i criteri di assegnazione, stabilendo per il gioco online 50 nuove concessioni e il prezzo di 7 milioni di euro per ciascuna concessione della durata di 9 anni.
Il bando
Il 17 dicembre 2024 è stato pubblicato in Gazzetta Europea l’attesissimo bando sulle concessioni per l’esercizio del gioco online che interviene a conclusione di un percorso iniziato con il decreto delegato e che ha confermato il corrispettivo di 7 milioni di euro per la concessione. Il meccanismo messo a punto dal Governo – sostiene Sipala – non può essere esente da critiche giacché agevola la concentrazione del sistema dei giochi nelle mani di pochi grossi gruppi. Ed infatti, ancorché le Regole Tecniche, permettono di partecipare alla procedura di affidamento della concessione, i soggetti giuridici organizzati anche nelle forme di aggregazione previste dal D.Lgs. n. 36/2023 (nuovo codice degli appalti), che hanno sede legale, ovvero operativa, in uno degli Stati dello Spazio Economico Europeo, resta il fatto che il corrispettivo fissato in svariati milioni di euro e la possibilità che ogni gruppo societario possa essere titolare fino a cinque concessioni, favorisce certamente la concentrazione del settore in pochi gruppi societari, ponendo di fatto una barriera all’entrata nel settore.
L’eccessivo costo della concessione, limitando di fatto l’accesso ad una pluralità di imprese nel settore dei giochi, sebbene regolamentato, si pone certamente in violazione dei principi fondamentali della concorrenza tra imprese europee sanciti dal TFUE. La politica di concorrenza rappresenta uno strumento chiave per il conseguimento di un mercato interno libero, dinamico e funzionale, nonché per lo sviluppo di un benessere economico comune. La concorrenza consente alle imprese di competere in condizioni di parità in tutti gli Stati membri, incentivandoli al tempo stesso a sforzarsi di offrire ai consumatori i migliori prodotti al miglior prezzo, il che, a sua volta, guida l’innovazione e favorisce la crescita economica a lungo termine. La politica di concorrenza dell’UE si applica anche alle imprese di paesi terzi che operano nel mercato interno.
I cambiamenti sociali, economici, geopolitici e tecnologici pongono sfide alla politica di concorrenza dell’UE. L’obiettivo principale delle norme dell’Unione in materia di concorrenza è consentire il corretto funzionamento del mercato interno dell’UE. Il trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE) ambisce a prevenire restrizioni e distorsioni della concorrenza, quali gli abusi di posizione dominante, gli accordi anticoncorrenziali, nonché le fusioni e acquisizioni, qualora limitino la concorrenza. In buona sostanza le regole dell’UE in materia di concorrenza sono pensate per garantire condizioni eque e leali per le imprese, lasciando nel contempo spazio all’innovazione, a norme unificate e allo sviluppo delle piccole aziende. Appare in tutta evidenza così, come nel caso delle concessioni del gioco, che l’aver stabilito un corrispettivo così alto per la concessione, di fatto esclude la pluralità delle imprese, contravvenendo alle regole ed ai principi sulla libera concorrenza nella UE e tracciando delle vere e proprie barriere all’entrata in un settore considerato strategico per gli Stati perché generatore di cassa.
Schema di convenzione
Anche lo schema di convenzione si presta a numerose criticità, soprattutto negli artt. 7, 8 e 20. In riferimento all’art. 7 rubricato “Requisiti, Obblighi e Responsabilità”, lo schema di convenzione fa riferimento agli indici di solidità patrimoniale dei concessionari, definendoli come requisiti per la continuità gestionale e quindi della concessione.
In particolare il mantenimento congiunto di tutti e sei gli indici elencati nell’art. 7 può diventare fattore di criticità per il concessionario, atteso che non sembra essere stato previsto alcuna sanzione nel caso in cui uno o più indici di solidità possano non essere rispettati.
Diversa invece è la previsione delle prescrizioni inserite nell’art. 8 dello schema di convenzione, dove è imposto al concessionario l’effettuazione di un piano di investimenti nei tre ambiti (adeguamento tecnologico, sicurezza del gioco, contrasto al gioco patologico) per un importo non inferiore al 10 per cento del corrispettivo della concessione, accompagnato dall’asseverazione di un professionista non ben identificato, ma che dalle risposte alle varie FAQ dell’ADM, sembra che si tratti di un revisore legale. La suddetta asseverazione dovrà essere effettuata da un soggetto terzo indipendente, corredata da una specifica relazione circa la relativa sostenibilità commisurata alla durata e alle condizioni che regolano il rapporto concessorio (nove anni).
Passando invece all’entità che il piano di investimenti dovrà realizzare, qui si rilevano talune criticità e non poche perplessità, come ad esempio su tutte quella indicata al comma 3, dell’art. 8. Invero, lo schema di convenzione impone al concessionario che a partire dal terzo anno dalla data di concessione e così per ogni anno entro la data del 30 novembre, questi dovrà effettuare investimenti volti a implementare o sviluppare specifiche soluzioni tecnologiche, ai fini di aumento della sicurezza, di utilizzo della migliore tecnologia o di sviluppo di specifiche policy di gioco responsabile, per un importo non inferiore allo 0,03% della raccolta media riferita a tutti i concessionari nell’anno precedente.
Il concessionario è altresì tenuto a documentare ad ADM l’effettiva realizzazione degli investimenti ed i benefici ottenuti mediante la loro realizzazione, attraverso una relazione da presentarsi entro il 28 febbraio dell’anno successivo a quello a cui si riferiscono gli investimenti stessi.
Ebbene il parametro dettato da ADM sulla raccolta media di tutti i concessionari (nell’anno precedente), si presta a delle forti discriminazioni, cosicché i concessionari che raccolgono di meno avranno un peso maggiore dell’entità di investimento da realizzare, mentre chi raccoglie di più potrà beneficiare di un maggiore vantaggio competitivo rispetto ai concorrenti, prestando così il sistema dei giochi online ad una sempre maggiore concentrazione, contraria ai principi comunitari.
Quanto sostenuto può essere meglio rappresentato attraverso un esempio elementare che fa riferimento alla raccolta 2024 che è stata di euro 14,3 miliardi di euro ed ai dati dei singoli concessionari, dove il maggiore concessionario ha raccolto in media il 24,04 per cento (ovvero circa euro 3,432 miliardi) e l’ultimo 0,01% (ovvero euro 1.430.000)7 . Dal rapporto emerge con chiarezza che l’applicazione delle regole imposte dallo schema di convenzione genererà una forte discriminazione; ed infatti, il maggiore concessionario dovrebbe effettuare investimenti per euro 4.290.000 alla stessa stregua dell’ultimo, il quale paradossalmente si troverebbe a dover effettuare investimenti di gran lunga maggiori rispetto alla raccolta realizzata. Non meno problematica appare poi anche l’ammontare degli investimenti annui imposti ai concessionari per le campagne informative, stabiliti nella misura dello 0,02 per cento dei ricavi, entro un importo massimo di euro un milione, che sommati a quelli di cui all’art. 8, comma 3, aggravano ancora di più la posizione dei concessionari che raccolgono di meno.
Alla luce di quanto esposto – conclude Sipala -, forse sarebbe stato opportuno e più equo, proporzionare gli investimenti complessivi ai dati di bilancio di ogni singolo concessionario, piuttosto che parametrarli ai dati complessivi di tutti, proprio per evitare quelle anomalie sopra evidenziate che certamente si riverbereranno negativamente sui concessionari più piccoli, provocando così con alta probabilità la loro uscita dal mercato per la insostenibilità degli investimenti richiesti dallo schema di convenzione. In buona sostanza sarebbe stato corretto forse aumentare la quota percentuale stabilita all’art. 20, comma 9 o parametrare la percentuale indicata all’art. 8, comma 3, piuttosto che alla raccolta media di tutti i concessionari, alla raccolta del singolo così da ancorare l’entità degli investimenti direttamente alla raccolta di ognuno, affinché non si verificassero le anomalie sopra illustrate. lp/AGIMEG
