Riordino giochi, relazione tecnica: ecco perché le concessioni costeranno 7 milioni, il canone annuo al 3% e la scelta sui PVR

11 Marzo 2024

Lo Schema di Decreto Legislativo “Disposizioni in materia di riordino del settore dei giochi, a partire da quelli a distanza” torna nel pomeriggio nel Consiglio dei Ministri per il via libera definitivo.

Il testo, che è stato licenziato da entrambi i rami del Parlamento, dopo l’ok del Consiglio dei Ministri sarà pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana.

Ecco i testi integrali della Relazione Illustrativa e della Relazione Tecnica di accompagnamento al testo.

Relazione Illustrativa

La legge 9 agosto 2023, n. 111, recante la delega al Governo per la riforma fiscale, ha dettato all’articolo 15 i principi e i criteri direttivi per il riordino delle disposizioni vigenti in materia di giochi pubblici, fermo restando il modello organizzativo fondato sul regime concessorio e autorizzatorio a garanzia della tutela della fede, dell’ordine e della sicurezza pubblici, del contemperamento degli interessi pubblici generali in tema di salute con quelli erariali sul regolare afflusso del prelievo tributario gravante sui giochi, nonché della prevenzione del riciclaggio dei proventi di attività criminose.

Preliminarmente si rammenta che in Italia il sistema dei giochi pubblici è basato su due fondamentali principi ordinamentali:

a) spetta allo Stato stabilire le tipologie di giochi e i luoghi ove è consentito giocare (c.d. riserva legale statale);
b) spetta allo Stato scegliere le modalità attraverso le quali possono essere offerti e gestiti i giochi pubblici, secondo il modello di gestione diretta ovvero secondo il modello della esternalizzazione, ossia mediante affidamento della gestione, con gara pubblica europea, a soggetti privati dotati di particolari requisiti.

Tali principi fondamentali affondano le loro radici nel decreto legislativo 14 aprile 1948, n. 496, recante “disciplina delle attività di giuoco”, il quale negli articoli 1 e 2 stabilisce che:

– l’organizzazione e l’esercizio di giuochi di abilità e di concorsi pronostici, per i quali si corrisponda una ricompensa di qualsiasi natura e per la cui partecipazione sia richiesto il pagamento di una posta in denaro, sono riservati allo Stato;

– l’organizzazione e l’esercizio delle attività di cui al precedente articolo sono affidate al Ministero delle finanze, il quale può operare direttamente o per mezzo di persone fisiche o giuridiche, che diano adeguate garanzie di idoneità.

Il modello italiano di esercizio del gioco pubblico con vincite in denaro si basa da un lato sulla riserva in favore dello Stato in materia di giochi e scommesse e, dall’altro, sulla concessione di servizio, mediante la quale l’Amministrazione affida a un soggetto privato, prescelto sulla base di selezioni ad evidenza pubblica, nel pieno rispetto della normativa comunitaria, l’esercizio del gioco ampliando la sfera giuridica del destinatario e mantenendo sull’attività un potere di controllo.

L’istituto della concessione è volto al soddisfacimento degli interessi della collettività e al contenimento e riduzione dei costi, consentendo altresì, sul piano organizzativo, di attuare una forma di collaborazione con i privati nella gestione dei servizi e dei lavori pubblici, a fronte della quale è possibile, stante le contenute disponibilità di risorse del settore pubblico, reperire quelle di natura privata per la realizzazione degli obiettivi di rilevanza pubblica (ad esempio, avvalendosi delle dotazioni tecnico-organizzative dell’impresa privata ovvero scaricando su quest’ultima una parte dei costi, come quelli di carattere informativo).

In Italia, la raccolta dei giochi pubblici avviene attraverso due canali:

a) quello storico, costituito dalla rete di luoghi fisici nei quali è consentito acquistare prodotti di gioco;

b) quello più recente (avviatosi sul finire dello scorso decennio con la legge 7 luglio 2009, n. 88, legge comunitaria 2009, articolo 24, commi da 11 a 25), costituito dal gioco online o a distanza. Attualmente, però, il ricordato modello della esternalizzazione è praticamente bloccato.

c) Invero, le gare per l’affidamento delle concessioni per la raccolta del gioco online, di cui all’articolo 24, comma 11, lettere da a) a f), della legge n. 88 del 2009 non sono state bandite da tempo e la durata delle attuali concessioni, in scadenza il 31 dicembre 2022, è stata prorogata fino al 31 dicembre 2024 per effetto della legge 29 dicembre 2022, n. 197 (legge di bilancio 2023), con un modesto onere a carico dei concessionari.

Le gare per l’affidamento delle concessioni per la raccolta del gioco in reti fisiche non sono state ancora bandite a causa dell’incertezza circa i luoghi fisici in cui è consentito aprire un punto fisico di gioco senza incorrere nei limiti ostativi introdotti con leggi regionali e soprattutto con mutevoli regolamenti comunali (che hanno disciplinato, in particolare, limiti di distanze dei luoghi fisici di offerta di gioco diversificati in funzione di tipologie diverse di siti qualificati come sensibili, nonché limiti di orari quotidiani solo durante i quali l’offerta di gioco è consentita).

Tale criticità è sorta e si è sviluppata a partire dal 2013 con l’emanazione, per l’appunto, di leggi regionali e regolamenti comunali orientati a contrastare lo sviluppo delle reti fisiche di raccolta del gioco e, simmetricamente, a contrarre il numero dei luoghi fisici nei quali fosse possibile acquistare prodotti di gioco.

Per disciplinare in maniera più coerente e uniforme il gioco in reti fisiche, nel 2017 è stata raggiunta una intesa politica (in sede di Conferenza Stato/Regioni/Enti locali) che, tuttavia, non ha mai trovato attuazione attraverso apposite fonti normative di rango primario. Al riguardo, il Consiglio di Stato, in un suo parere, ha evidenziato le criticità che avrebbero potuto presentarsi ove fossero state bandite nuove gare per il rinnovo delle concessioni di raccolta del gioco pubblico in rete fisica senza la preventiva attuazione dell’intesa politica sulla regolamentazione – nell’intero territorio nazionale – dei limiti di distanze e di orari per l’esercizio del gioco pubblico. Alla luce delle evidenziate criticità, il legislatore ha indicato, all’articolo 15 della legge n. 111 del 2023, principi e criteri direttivi per orientare il riordino, con appositi decreti delegati, dell’intero settore, anche al fine di rendere meno critica l’implementazione della regolamentazione che dovesse ritenersi necessaria e più agevole la sua corretta interpretazione.

Le principali linee direttrici della disciplina sono state così delineate:

– misure tecniche e normative volte a garantire la tutela dei soggetti più vulnerabili e a prevenire i disturbi da gioco d’azzardo e il gioco minorile;

– concertazione tra lo Stato, le Regioni e gli Enti locali dei piani di dislocazione territoriale dei luoghi fisici di offerta di gioco. Correlativamente, abilitazione dei concessionari, scelti con gara, ad offrire in quei luoghi i loro prodotti di gioco, così assicurando agli investitori la prevedibilità nel tempo della possibile dislocazione di tali luoghi sul territorio nazionale e una stabilmente predeterminata distanza da luoghi sensibili uniformemente individuati;

– riordino delle reti di raccolta del gioco sia a distanza sia in luoghi fisici;

– potenziamento del contrasto del gioco illegale e delle infiltrazioni delle organizzazioni criminali nell’offerta di gioco;

– trasparenza dei requisiti soggettivi e di onorabilità dei concessionari e (per il gioco in ambienti fisici) dei soggetti che formano le relative filiere di raccolta;

– riordino della disciplina dei prelievi fiscali ed erariali sul gioco, dei relativi accertamenti e controlli, con maggiore efficacia della prevenzione e repressione di fenomeni evasivi o elusivi;

– maggiore rigore, specificità e trasparenza della disciplina in materia di qualificazione degli organismi di certificazione degli apparecchi da intrattenimento e divertimento (c.d. slot machine).

In attuazione dei suindicati criteri, lo schema di decreto delegato definisce una disciplina completa del settore del gioco a distanza, prevedendo i requisiti soggettivi e oggettivi degli operatori, le responsabilità e gli obblighi verso lo Stato, i limiti alla potestà dello Stato nella modifica delle convenzioni di concessione o ai canoni convenzionali e alle imposte, le regole per la limitazione del gioco, norme per la tracciabilità dei flussi finanziari volte al contrasto del riciclaggio e misure per il contrasto dell’offerta di gioco a soggetti privi di concessione.

Lo schema di decreto delegato, in attesa che si realizzino i presupposti (intesa fra Stato, Regioni e Enti locali in sede di apposita Conferenza) anche per il riordino del sistema di raccolta del gioco pubblico attraverso reti fisiche, da un lato, fornisce criteri generali valevoli per tutte le tipologie di gioco pubblico e, dall’altro, definisce con maggiore dettaglio le regole di riordino del settore dei giochi a distanza.

Nel dettaglio:

– il Titolo I fissa i principi e le regole generali valevoli sia per il gioco raccolto in reti fisiche sia per quello raccolto a distanza;

– il Titolo II stabilisce principi e regole valevoli specificamente per il gioco raccolto online, tra cui

(i) requisiti di qualificazione soggettiva e oggettiva degli aspiranti concessionari, (ii) set di regole minime cui devono attenersi i relativi bandi pubblici di selezione, (iii) tracciabilità dei flussi finanziari impiegati nel e per il gioco, (iv) penali convenzionali e pieno rischio d’impresa del concessionario, (v) caratteristiche e regole su punti nodali afferenti alla rete di raccolta;

– il Titolo III detta disposizioni per la tutela del giocatore, in particolare se dedito al gioco online;

– il Titolo IV prevede regole specifiche per la gestione dei giochi a distanza;

– il Titolo V introduce misure di contrasto dell’offerta illegale di gioco;

– il Titolo VI prevede disposizioni transitorie e finali, tra le quali merita evidenziare subito la norma di cui all’articolo 23, comma 2, che annuncia un successivo riordino normativo in materia di raccolta del gioco in reti fisiche, da adottare non appena si concluda la ricordata previa intesa politica tra Stato, Regioni e Enti locali in occasione del quale si procederà anche a un complessivo riordino della fiscalità e delle entrate erariali di settore.

Gli obiettivi generali che si intendono perseguire con la nuova disciplina possono riassumersi in:

certezza del diritto e aumento del gettito erariale: a beneficio delle esigenze di finanza pubblica, consentendo l’elaborazione da parte dei concessionari di programmi di investimento e piani di sviluppo tecnologico e commerciali più efficaci che produrranno un’offerta di gioco più evoluta e con risultati in termini di raccolta e correlati effetti economico-finanziari in crescita;
garanzia della salute pubblica: producendo un gioco più sicuro, nonché più sostenibile e a minor rischio ludopatico;
rafforzamento del gioco legale: generando lo spostamento verso il gioco legale di una fetta importante della raccolta di gioco che attualmente ricorre a piattaforme illegali, con conseguente incremento del gettito erariale;
contrasto del riciclaggio: attraverso l’obbligo di tracciabilità dei flussi finanziari, facendo emergere nuova base imponibile e flussi finanziari illegali e completamente sconosciuti al fisco.

Si tratta di obiettivi generali e strategici a cui si aggiungono i seguenti obiettivi specifici:

a) garantire una piena tutela dei soggetti maggiormente vulnerabili, nonché prevenire i fenomeni di disturbi da gioco d’azzardo (DGA) e di gioco minorile grazie alla adozione di nuove misure tecniche e regolamentari;

b) regolamentare le attività della rete dei punti vendita ricarica attraverso l’istituzione di un apposito Albo;

c) rafforzare la disciplina sulla trasparenza e sui requisiti soggettivi e di onorabilità dei concessionari;

d) rafforzare i controlli sul gioco illegale al fine di aumentare l’efficacia dissuasiva e l’effettività, delle previsioni di legge;

e) definire casi e regole certe per la revoca e la decadenza dei concessionari;

f) garantire il principio di stabilità delle regole della concessione, nonché la conservazione dell’equilibrio contrattuale e dei valori patrimoniali pubblici.

In estrema sintesi, lo schema di decreto delegato è dunque finalizzato a garantire l’evoluzione delle reti di raccolta a distanza dei giochi pubblici attraverso la transizione dall’attuale contesto, che affonda le proprie radici nel 2009 e che già all’epoca rappresentava una sfida innovativa ed ha sicuramente costituito una leva di contrasto alla illegalità, ad un nuovo modello che preserva le citate radici introducendo elementi di novità finalizzati a rendere l’offerta del gioco a distanza ancora più sicura ed etica.

* * * *

In maggior dettaglio, quanto allo schema di articolato, l’articolo 1, in attuazione dei principi e dei criteri direttivi contenuti nella legge delega, precisa (comma 1) le regole generali e i principi valevoli trasversalmente per l’intero settore dei giochi pubblici con vincite in denaro, destinati a costituire il quadro regolatorio di fonte primaria della disciplina dei giochi pubblici ammessi in Italia.

Il comma 2 chiarisce che il decreto legislativo si propone di raccogliere sistematicamente ed organicamente le disposizioni di carattere generale applicabili ai giochi pubblici ammessi in Italia,

con particolare riferimento a quelle relative ai giochi a distanza, rinviando ad un successivo decreto legislativo, da emanarsi dopo la definizione dell’intesa programmatica tra Stato, Regioni e Enti locali, la disciplina relativa ai giochi pubblici ammessi in Italia raccolti attraverso rete fisica saranno contenute.

Il comma 3 precisa che è esclusa dall’ambito applicativo del decreto delegato la disciplina delle case da gioco.

L’articolo 2 fornisce utili definizioni, idonee a rendere più snello e comprensibile il tenore dell’intero articolato.

L’articolo 3 enuncia (comma 1) i principi ordinamentali del gioco pubblico in Italia, secondo una più moderna e aggiornata individuazione degli interessi pubblici coinvolti e da proteggere:

a) tutela dei minori di età;

b) legalità del gioco, assicurata attraverso la conformità alla disciplina stabilita dalle norme primarie e secondarie di settore;

c) sviluppo del gioco sicuro, volto ad assicurare la tutela del giocatore, specie se appartenente a fasce deboli, sia dal punto di vista della salute sia da quello dell’ordine pubblico e della sicurezza rispetto a fenomeni criminali;

d) promozione del gioco responsabile, diretto a evitare forme anomale o distorte delle giocate o comunque suscettibili di generare dipendenza patologica nel giocatore;

e) trasparenza dell’offerta di gioco, quale garanzia della piena conoscibilità delle regole e dei meccanismi di gioco;

f) sviluppo delle reti di gioco secondo modelli che assicurano competitività e solidità organizzativa, economica ed efficienza dei soggetti che compongono le relative filiere;

g) prevenzione, contrasto e repressione del gioco illegale o comunque non conforme a quello ammesso e regolato in Italia, nonché delle attività di riciclaggio eventualmente connesse alle attività di gioco;

h) tracciabilità dei flussi economici e finanziari delle giocate, al fine di prevenire e contenere ogni utilizzo finanziario non corretto delle attività di gioco;

i) unitarietà ed uniformità della organizzazione e della gestione della rete di offerta di gioco pubblico nell’intero territorio nazionale;

l) utilizzo della pubblicità del gioco pubblico funzionale alla diffusione del gioco sicuro e responsabile, comunque coerente con l’esigenza di tutela dei soggetti più vulnerabili;

m) promozione, comunicazione e diffusione di messaggi a soli fini sociali, funzionali alla diffusione del gioco sicuro e responsabile, per la tutela e protezione dei giocatori, in particolare dei soggetti più vulnerabili, e per prevenire e contrastare il gioco patologico, che riportano l’indicazione del logo o del marchio del concessionario che promuove il messaggio.

A fini ermeneutici, poi, il comma 2 stabilisce che detti principi di cui al comma 1 valgono quale criterio interpretativo delle norme in materia di gioco pubblico stabilite dall’ordinamento nazionale.

Alla luce poi di orientamenti ispirati anche dai principi unionali in materia di pubblici contratti e concessioni, l’articolo 4 enuncia i seguenti principi di stampo europeo idonei a valere in materia di gioco pubblico:

– il gioco ammesso in Italia deve rispettare i principi emergenti dell’ordinamento europeo, specie quello per cui l’esercizio del gioco deve conformarsi al principio della libera concorrenza sul mercato comune, al principio di non discriminazione e alle libertà stabilite dai Trattati dell’Unione europea;

– la limitazione delle libertà stabilite dai Trattati dell’Unione è ammessa per tutelare i valori fondamentali dell’ordinamento nazionale della protezione della salute del giocatore, dell’ordine pubblico e della sicurezza;

– i requisiti richiesti per l’affidamento della concessione e i conseguenti impegni del concessionario sono determinati facendo riferimento alla effettiva tutela della salute del giocatore, nonché alla effettiva tutela dell’ordine pubblico e della sicurezza.

Di rilievo è il principio enunciato al comma 3, in tema di tutela dell’affidamento e della buona fede

nei rapporti tra concessionario e giocatore e nei rapporti tra concessionario e pubblica amministrazione. A tale ultimo riguardo va segnalata l’analogia con le situazioni giuridiche regolate dal decreto legislativo 31 marzo 2023, n. 36, recante il codice dei contratti pubblici, e, in particolare, dal suo articolo 9, recante il principio di conservazione dell’equilibrio contrattuale. A fini ermeneutici, poi, il comma 4 stabilisce che i principi europei valgono quale criterio interpretativo preferenziale delle norme applicabili al gioco in Italia cosicché l’interpretazione conforme a tali principi prevale rispetto ad altre possibili interpretazioni.

L’articolo 5 elenca le fonti di produzione della disciplina dei giochi pubblici ammessi in Italia, ordinande gerarchicamente come segue:

a) fonti normative dell’Unione europea, per quanto di competenza;

b) la legge, incluso il presente decreto che costituisce il quadro regolatorio nazionale di carattere primario, assumendo il connotato di legge fondamentale della materia;

c) il regolamento, come individuato nella norma sulle definizioni;

d) il decreto del Ministro dell’economia e delle finanze ovvero il provvedimento del Direttore dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli (di seguito ‘ADM’), se previsti dalla legge e dal regolamento.

Il Titolo II, e, in particolare, l’articolo 6, è dedicato alla disciplina dei giochi pubblici a distanza e del sistema concessorio.

Sintetizzandone la rassegna, al comma 1 vengono elencate le tipologie di gioco pubblico con vincita in denaro, riservate allo Stato, di cui sono consentiti, in forza di apposito titolo concessorio rilasciato dall’ADM, l’esercizio e la raccolta:

a) scommesse, a quota fissa e a totalizzatore, su eventi, anche simulati, sportivi, inclusi quelli relativi alle corse dei cavalli, nonché su altri eventi;

b) concorsi pronostici sportivi e ippici;

c) giochi di ippica nazionale;

d) giochi di abilità, inclusi i giochi di carte in modalità torneo ed in modalità diversa dal torneo, nonché giochi di sorte a quota fissa;

e) scommesse a quota fissa con interazione diretta tra i giocatori;

f) bingo;

g) giochi numerici a totalizzatore nazionale;

h) giochi numerici a quota fissa;

i) lotterie ad estrazione istantanea o differita;

l) ulteriori giochi svolti in modalità virtuale o digitale, anche attraverso il metaverso, istituiti e disciplinati con regolamento.

In particolare, è prevista un’apertura verso modalità innovative di gioco attraverso circuiti informatici e telematici, i cui prodromi già si stanno manifestando, e che tuttavia meritano di essere quanto prima appositamente regolati.

Il comma 3 conferma la durata novennale delle future concessioni per il gioco a distanza, al fine di assicurare un sufficiente arco temporale di ammortamento degli investimenti effettuati dai privati che conseguono la concessione.

Lo stesso comma e quello successivo (comma 4) prevedono, in continuità peraltro con la tradizione di settore, quali giochi pubblici raccolti a distanza sono gestiti mediante pluriconcessionari (giochi di cui al comma 1, lettere a)-f) e quali, invece, mediante monoconcessionari (giochi di cui al comma 1, lettere g)-i).

I commi da 5 a 8 compendiano il complesso delle regole volte a strutturare i futuri rapporti concessori (requisiti di partecipazione alle gare, obblighi che assumono i concessionari, tra i quali il pagamento degli oneri di concessione sia per una tantum di importo prestabilito sia per canone annuale, istruttoria di ADM sulle domande di partecipazione alle gare, schemi dei contratti di conto di gioco tra concessionario e giocatore).

Gli articoli 7, 8 e 9 sono dedicati alla disciplina della tracciabilità dei flussi finanziari connessi alle attività di gioco a distanza, alla regolamentazione delle penali convenzionali cui sono soggetti i concessionari per loro inadempimenti a vincoli concessori, nonché alla disciplina delle ipotesi di trasferimento, decadenza e revoca delle concessioni.

L’articolo 10 disciplina la conservazione dell’equilibrio contrattuale e la scadenza anticipata delle concessioni.

Come già osservato a proposito dell’articolo 5, comma 3, all’interno dell’articolato sono previste in più parti norme volte a garantire il principio di stabilità delle regole della concessione, nonché la conservazione dell’equilibrio contrattuale e dei valori patrimoniali pubblici.

In particolare, l’articolo 10, comma 1, in aderenza ai principi, anche di fonte unionale, in materia di tutela della buona fede contrattuale, prevede la possibilità di inserire nella disciplina regolatoria del rapporto di concessione clausole finalizzate alla rinegoziazione secondo buona fede delle condizioni contrattuali per il ripristino dell’originario equilibrio. Ciò può avvenire in caso di sopravvenuti mutamenti del quadro regolatorio di riferimento, di circostanze straordinarie e imprevedibili, sia estranee alla normale alea sia all’ordinaria fluttuazione economica sia al rischio di mercato.

In caso di eccessiva onerosità sopravvenuta, conseguente a significativi e non prevedibili mutamenti del quadro regolatorio, se non è possibile raggiungere l’accordo per la rinegoziazione in buona fede di cui al comma 1, il concessionario può chiedere all’Agenzia di concordare una scadenza anticipata della concessione e la relativa risoluzione consensuale della convenzione. In relazione a tale evenienza si prevede che con appositi provvedimenti legislativi, ove siano introdotti mutamenti del profilo regolatorio, possa prevedersi la corresponsione di un indennizzo da determinarsi secondo i principi della ragionevolezza e proporzionalità in ragione del periodo residuo di durata della concessione non goduto.

Con l’articolo 11, in conformità a quanto disposto dall’articolo 177 del nuovo codice dei contratti pubblici si prevede che l’affidamento della concessione comporta il trasferimento al concessionario del rischio operativo legato alla sua gestione. Coerentemente, la concessione accessiva alle concessioni prevederà clausole conformi alle disposizioni di cui all’articolo 177 di detto codice, attuative del principio della responsabilità unica del concessionario nei confronti dell’ADM.

L’articolo 12 impegna l’Agenzia delle dogane e dei monopoli all’adozione di regole tecniche minime in funzione ed esecuzione delle quali ciascuno dei concessionari appronta e mette in operatività la propria rete telematica ovvero l’infrastruttura hardware e software di trasmissione dei dati necessaria per la gestione operativa della concessione. Si tratta di regole volte a salvaguardare e tutelare gli interessi generali dell’ordine pubblico, della sicurezza, dell’affidamento dei giocatori, nonché la diffusione e lo sviluppo sostenibili dell’offerta di giochi pubblici.

L’articolo 13 disciplina l’istituzione e la tenuta, senza nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica, dell’albo per la registrazione dei titolari di rivendite, ordinarie o speciali, di generi di monopolio autorizzati alla raccolta di giochi pubblici, nonché dei soggetti che esercitano attività di punti vendita ricariche titolari di autorizzazione ai sensi degli articoli 86 ovvero 88 del TULPS, abilitati, in forza di appositi accordi contrattuali sottoscritti con i concessionari, senza vincolo di mandato in esclusiva, all’esercizio delle predette attività, a fronte della corresponsione del compenso del punto vendita ricariche.

L’iscrizione all’albo – subordinata al pagamento di un importo annuale pari a 100 euro – sarà presupposto e condizione necessaria ed essenziale per lo svolgimento dell’attività di punto vendita ricariche.

Con riferimento alle attività consentite al punto vendita ricariche, a fini di trasparenza e riconoscibilità, è stabilito l’obbligo di affissione, all’esterno dell’esercizio e in posizione visibile, di una insegna o targa di specifico riconoscimento e individuazione della predetta attività. Le caratteristiche e le dimensioni dell’insegna sono stabilite con decreto del Direttore dell’ADM.

Il comma 5 disciplina le limitate ed esclusive attività consentite ai giocatori presso i punti vendita ricariche e i relativi controlli. In particolare, è espressamente esclusa la possibilità di effettuare prelievi delle somme giacenti sul conto di gioco e il pagamento delle vincite.

La ricarica del conto di gioco on line presso il punto vendita ricariche avviene mediante gli strumenti di pagamento, idonei a garantire la tracciabilità dei flussi finanziari, già in precedenza indicati dal titolare del conto di gioco al concessionario e da quest’ultimo già validati per l’effettuazione delle operazioni sul conto di gioco. Le operazioni di ricarica effettuate presso i punti vendita ricariche sono consentite, nel limite complessivo settimanale di 100 euro, anche in contanti e mediante strumenti di pagamento diversi da quelli indicati al secondo periodo del medesimo comma 5.

Gli articoli 14 e 15 formano il Titolo III, dedicato alla tutela e protezione del giocatore.

Tra le misure di protezione, il comma 3 dell’articolo 14 prevede l’istituzione di una Consulta permanente dei giochi pubblici ammessi in Italia (la cui disciplina organizzativa e di funzionamento è rimessa ad un apposito regolamento adottato di concerto con il Ministro della salute), con lo scopo di monitorare l’andamento delle attività di gioco, incluse quelle illecite e non autorizzate, i loro effetti sulla salute dei giocatori, nonché di proporre al Governo misure ed interventi idonei allo scopo di contrastare lo sviluppo di gioco d’azzardo patologico.

Di rilievo è anche il comma 2 dell’articolo 15 che obbliga i concessionari ad investire annualmente una somma pari allo 0,2 per cento dei loro ricavi netti, comunque con un tetto di euro 1.000.000,00 per anno, in campagne informative ovvero in iniziative di comunicazione responsabile su temi annualmente stabiliti da una commissione governativa che, sentito l’Osservatorio per il contrasto della diffusione del gioco d’azzardo e il fenomeno della dipendenza grave costituito presso il Ministero della Salute. La commissione governativa opera presso il Dipartimento per l’informazione e l’editoria della Presidenza del Consiglio dei Ministri, è presieduta dal Capo del predetto Dipartimento ed è composta da quattro membri in rappresentanza dei Ministri della salute, dell’istruzione, dell’interno e dell’economia e delle finanze. Al terzo comma è prevista la possibilità per i concessionari di effettuare, ad ulteriore tutela e protezione dei giocatori, specie più vulnerabili, con oneri a proprio carico e con l’indicazione del proprio logo o marchio, campagne di promozione, comunicazione e diffusione di messaggi a soli fini sociali orientati a promuovere la prevenzione e il contrasto del gioco patologico.

Il Titolo IV è dedicato alla gestione dei giochi a distanza e reca disposizioni specifiche in tema di offerta e raccolta del gioco online, di vincite e del loro pagamento, di comunicazioni degli esiti di gioco, della manutenzione dei prodotti di gioco e di raccolta a distanza dei giochi numerici e delle lotterie ad estrazione istantanea.

L’articolo 16 stabilisce che l’offerta e la raccolta del gioco è effettuata dal concessionario sotto la sua responsabilità, attraverso la propria rete telematica. Nessuna responsabilità è imputata all’Agenzia per atti e fatti posti in essere dal concessionario nell’esercizio di questa attività.

L’articolo 17 prevede che la natura ed entità delle vincite, i tempi e i luoghi per la loro riscossione, nonché i presupposti, le modalità, i tempi e i luoghi degli eventuali rimborsi sono stabiliti nel regolamento di ciascun gioco. Tale regolamento disciplina altresì le modalità e i tempi di conservazione da parte del concessionario dei dati e delle informazioni relative alle giocate effettuate, alle giocate risultate vincenti ed al pagamento delle relative vincite, alle vincite non corrisposte in quanto rivenienti da giocate risultate irregolari, nonché le ricevute dei rimborsi corrisposti.

L’articolo 18 prevede che il concessionario provvede al pagamento delle vincite in denaro dei giochi da lui gestiti secondo quanto previsto dal regolamento di gioco e di questa attività è direttamente responsabile.

L’articolo 19 stabilisce che il regolamento di gioco con vincita in denaro stabilisce quali comunicazioni relative agli esiti del gioco sono effettuate sul sito informatico del concessionario e,

in materia di scommesse, quali sono le validazioni dei risultati riportate sul medesimo sito. Sul sito istituzionale del concessionario sono altresì riportate, per i giochi basati su quote, la misura delle quote, delle vincite, nonché le relative probabilità. Infine, il regolamento di gioco stabilisce quali delle informazioni di cui ai commi 1 e 2 sono riportate anche sul sito istituzionale dell’Agenzia.

Di particolare rilievo è l’articolo 20 che detta regole finalizzate ad assicurare la conservazione nel tempo dei valori patrimoniali pubblici costituiti dagli asset concessori del gioco a distanza, nonché il miglioramento dei livelli di servizio in materia di giochi pubblici. Nei casi in cui l’offerta di giochi pubblici a distanza produca (caso tuttavia fortemente remoto) una perdita di raccolta e gettito erariale, non inferiore al cinque per cento, nell’arco di un biennio, sono consentite, in relazione ai singoli giochi a distanza, con apposito regolamento, variazioni della restituzione in vincita e della posta di gioco, nonché delle misure del prelievo direttamente proporzionali alla diminuzione della raccolta del gettito erariale, comunque non superiore al valore assoluto della diminuzione percentuale accertata. Si prevede, infine, che in tali casi, tenuto conto della sostanziale natura commerciale delle attività di gioco oggetto di concessione i provvedimenti adottati ai sensi del comma in commento non comportano responsabilità erariale, quanto ai loro effetti finanziari, in caso di colpa grave.

Al comma 2 si specifica che lo schema di regolamento di cui al comma 1 è trasmesso alle Camere per l’espressione del parere delle Commissioni parlamentari competenti per materia e per i profili finanziari, che si pronunciano entro il termine di trenta giorni dalla data di trasmissione. Decorso tale termine, il regolamento può, comunque, essere adottato.

L’articolo 21 prevede che i titolari unici delle concessioni per la gestione e la raccolta dei giochi numerici a totalizzatore nazionale e dei giochi numerici a quota fissa, nonché i soggetti titolari della concessione per la gestione delle lotterie ad estrazione istantanea, raccolgono a distanza i giochi oggetto dei rispettivi titoli concessori a condizione di disporre di un sistema di raccolta conforme ai requisiti tecnici ed organizzativi stabiliti dall’Agenzia.

Il Titolo V reca disposizioni in tema di contrasto all’offerta illegale di gioco a distanza. In particolare, l’articolo 22 stabilisce che:

– con regolamento sono stabilite le modalità per la esclusione dell’offerta di gioco con vincita in denaro attraverso reti telematiche o di telecomunicazione effettuata da soggetti sprovvisti di concessione, nonché, di concerto con la Banca d’Italia, le modalità per impedire ai prestatori di servizi di pagamento la gestione di operazioni di raccolta e di versamento di somme, relative ad operazioni di gioco, a favore o per conto di soggetti privi della predetta concessione;

– il predetto regolamento prevede altresì misure informatiche, anche implicanti il ricorso a soluzioni di intelligenza artificiale, che l’Agenzia delle dogane e dei monopoli, d’intesa con la Guardia di Finanza e avvalendosi della società partner tecnologico dell’Amministrazione finanziaria, preordinate alla individuazione dei siti informatici, cui inibire l’accesso, di offerta di gioco a distanza non legale in quanto non riferiti ai concessionari selezionati con le gare pubbliche di cui all’articolo 6;

– l’Agenzia delle dogane e dei monopoli, d’intesa con la Guardia di Finanza e avvalendosi del predetto partner tecnologico, redige la lista dei siti informatici di offerta legale di gioco a distanza direttamente ed esclusivamente riferiti ai concessionari selezionati, nonché forma e aggiorna costantemente la lista dei siti informatici il cui accesso è inibito in quanto volti a una offerta non legale di gioco a distanza perché non riferiti ai concessionari selezionati;

– le predette liste sono rese pubbliche, con la più adeguata evidenza, in apposite sezioni dei siti istituzionali dell’ADM e della Guardia di Finanza;

Sono altresì previste apposite sanzioni pecuniarie per i fornitori di servizi di rete, per i fornitori di connettività alla rete internet, per i gestori di altre reti telematiche o di telecomunicazione o per gli operatori che in relazione ad esse forniscono servizi telematici o di telecomunicazione, nonché per i prestatori di servizi di pagamento che violino l’obbligo imposto dall’Agenzia delle dogane e dei monopoli di inibire l’utilizzazione delle reti delle quali sono gestori o in relazione alle quali forniscono servizi.

L’articolo 23, recante disposizioni finali, prevede che:

– entro il 31 dicembre di ogni anno il Ministro dell’economia e delle finanze trasmette ai Presidenti della Camera dei Deputati e del Senato della Repubblica una relazione sul settore dei giochi pubblici, contenente tra l’altro dati sui progressi in materia di tutela dei giocatori e di legalità, sullo stato di sviluppo delle concessioni e delle relative reti di raccolta, sui volumi della raccolta, sui risultati economici della gestione del settore del gioco;

– in occasione del futuro riordino normativo in materia di raccolta del gioco attraverso reti fisiche si provvede altresì a quello complessivo in materia di fiscalità e di prelievi erariali nel settore del gioco pubblico e che fino a quel momento nulla è innovato in tema di fiscalità e prelievi relativi al settore della raccolta del gioco a distanza;

– dopo l’entrata in vigore del presente decreto e in sua piena conformità, l’Agenzia delle dogane e dei monopoli pubblica senza indugio il bando di gara per l’assegnazione delle concessioni per la raccolta dei giochi a distanza di cui alle lettere da a) a f) dell’articolo 6, comma 1, in scadenza il 31 dicembre 2024 in modo da assicurarne in ogni caso la loro aggiudicazione entro tale data.

– La vigente convenzione di concessione per la gestione del gioco del lotto automatizzato e degli altri giochi numerici a quota fissa è stata stipulata il 20 maggio 2016 con la società Lottoitalia s.r.l. a seguito di aggiudicazione all’esito della procedura di selezione aperta indetta dall’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli. La data di avvio della concessione è stata fissata al giorno 30 novembre 2016, con durata novennale non rinnovabile e la vigente concessione, conseguentemente, scadrà il 30 novembre 2025.

I giudici amministrativi hanno già riconosciuto la legittimità della scelta legislativa del modello monoproviding nel settore economico di interesse in quanto effettivamente ascrivibile a fattispecie meritevoli di tutela secondo l’ordinamento dell’Unione: essa è infatti giustificata da ragioni di controllo e vigilanza a presidio dell’ordine pubblico e della pubblica sicurezza e da motivi imperativi di interesse generale; il che esclude che essa comporti una violazione delle libertà garantite degli articoli 49 e 56 TFUE.

La norma prevede l’affidamento da parte dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli della concessione per la gestione del gioco del Lotto automatizzato e degli altri giochi numerici a quota fissa, sia attraverso la rete dei concessionari – (di cui all’articolo 12 della legge 2 agosto 1982, n. 528, e successive modificazioni, nonché all’articolo 33, comma 1, della legge 23 dicembre 1994, n. 724, e successive modificazioni) sia a distanza, mediante procedura di gara, che deve essere indetta nel rispetto delle seguenti condizioni essenziali:

 la durata della concessione è di nove anni, non rinnovabile;

 la base d’asta è di 1 miliardo di euro; 500 milioni di euro devono essere versati all’atto dell’aggiudicazione, 300 milioni di euro nel 2025 (all’inizio della concessione), i restanti (almeno 200 milioni) entro il 30 aprile 2026;

 il concessionario potrà utilizzare la rete per prestazioni di servizi diversi dalla raccolta del gioco;

 l’aggio è fissato al 6 per cento della raccolta (anche nella precedente concessione l’aggio era fissato al 6 per cento);

 deve essere previsto obbligatoriamente, a carico del concessionario, un aggiornamento tecnologico della rete e dei terminali; le somme per gli investimenti programmati non effettuati saranno versate all’erario.

La concessione sarà affidata, mediante una procedura di selezione aperta, competitiva e non discriminatoria, ad un’impresa qualificata con pregressa esperienza nella gestione o nella raccolta di gioco, con sede legale in uno Stato dello Spazio economico europeo, dotata di idonei requisiti di affidabilità morale, tecnica ed economica.

La commissione di gara sarà composta di cinque membri: tre dei quali in possesso di alta qualificazione professionale (come magistrati o avvocati dello Stato in pensione) e due tra dirigenti generali dell’Agenzia. Con decreto ministeriale saranno stabiliti i compensi per i commissari non dipendenti dell’Agenzia.

– L’esercizio dei giochi pubblici denominati lotterie nazionali ad estrazione istantanea è stato

affidato in concessione alla società Lotterie Nazionali S.r.l., in virtù dell’atto di convenzione del 5 agosto 2010, con decorrenza 1° ottobre 2010, all’esito della procedura di gara indetta in attuazione del decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78, articolo 2, commi da 1 a 5, convertito con modificazioni con legge del 3 agosto 2009, n. 102. La concessione, rinnovabile per non più di una volta, ha durata di nove anni, suddivisi in due periodi rispettivamente di 5 e 4 anni, a decorrere dal 1° ottobre 2010. Con nota del 1° dicembre 2017, n. 133677/RU, l’Agenzia ha provveduto a rideterminare al 30 settembre 2028 il termine ultimo della convenzione con la società Lotterie Nazionali S.r.l, in esecuzione delle disposizioni di cui al decreto-legge 16 ottobre 2017, n.148, all’articolo 20, comma 1, convertito, con modificazioni, dalla legge 4 dicembre 2017, n. 172, che ha previsto ”… la prosecuzione del rapporto concessorio in essere, relativo alla raccolta, anche a distanza, delle lotterie nazionali ad estrazione istantanea, sino al termine ultimo previsto dall’articolo 4, paragrafo 1, dell’atto di concessione, in modo da assicurare nuove e maggiori entrate al bilancio dello Stato in misura pari a 50 milioni di euro per l’anno 2017 e 750 milioni di euro per l’anno 2018.”

La concessione ha per oggetto le attività e le funzioni per l’esercizio dei giochi pubblici denominati lotterie nazionali ad estrazione istantanea, anche a distanza, mediante la realizzazione di un sistema informatico, la proposta delle lotterie da indire per ciascuna annualità, sulla base di un piano annuale e dei piani marketing delle singole lotterie approvati dall’Agenzia, la produzione dei biglietti, la distribuzione e la commercializzazione degli stessi attraverso la conduzione di punti di vendita appartenenti a una rete distributiva esclusiva del concessionario, il pagamento delle vincite, la riscossione e il versamento delle quote di utili erariali.

Per tali giochi, l’introito per lo Stato è costituito dall’ammontare della raccolta, cui vengono detratti l’aggio spettante sia ai punti vendita appartenenti alla rete distributiva del concessionario, fissato dalla legge nella misura dell’8% della raccolta, sia al concessionario, previsto nella misura del 3,90% della raccolta, e le vincite di spettanza dei giocatori (pay out medio annuo pari al massimo al 75% della raccolta). Il differenziale ottenuto (utile) viene destinato all’Erario.

La norma che si propone prevede l’indizione della procedura di selezione per l’affidamento da parte dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli della concessione per l’esercizio delle lotterie ad estrazione istantanea, anche con partecipazione a distanza, che consenta di assicurare la più ampia partecipazione degli operatori.

Relativamente alle tempistiche di indizione della gara, la disposizione prevede che, preliminarmente all’avvio della procedura, vengano pubblicati, senza indugio, appositi avvisi di preinformazione, ai sensi del decreto legislativo 31 marzo 2023, n. 36, per divulgare l’intenzione di bandire la gara e raccogliere utili elementi informativi dalla conseguente reazione del mercato. L’Agenzia quindi, in tempi congrui rispetto alla scadenza della vigente concessione, indice l’occorrente procedura selettiva; sarà necessario, in particolare, definire preventivamente le condizioni economiche essenziali nel rispetto delle quali deve essere indetta la procedura di selezione. Infatti, il valore di assegnazione della base d’asta della componente prezzo, per le offerte al rialzo, nonché la misura dell’aggio spettante al concessionario, potranno essere determinate, come per la gara del lotto e degli altri giochi numerici a quota fissa, sulla base delle previsioni dei livelli di raccolta attesi nel periodo di riferimento della nuova concessione, e dei costi e benefici derivanti per l’attività di gestione, quantificabili sulla base dei dati effettivi di raccolta che, in considerazione delle possibili oscillazioni dell’andamento di gioco, sarà possibile rilevare solo in prossimità del termine di scadenza della concessione vigente.

– L’articolo 24, a fini di coordinamento normativo, stabilisce che con successivo decreto legislativo adottato ai sensi dell’articolo 1, comma 5, della legge 9 agosto 2023, n. 111 sono individuate le norme statali di rango primario e secondario, nonché le disposizioni statali di natura amministrativa generale, che sono o restano abrogate in ragione della loro incompatibilità con quelle del presente decreto, ferma l’immediata abrogazione, per assoluta incompatibilità, dell’articolo 1, comma 727, lettera e), della legge 27 dicembre 2019, n. 160 e sono altresì introdotte le norme di coordinamento formale e sostanziale con quelle del presente decreto.

L’articolo 25 prevede che, a partire dall’anno 2024 e fino al 2033, il fondo di cui all’articolo 22, comma 3, secondo periodo, della legge 9 agosto 2023, n. 111 è incrementato delle maggiori entrate derivanti dall’applicazione delle disposizioni di cui all’articolo 6, comma 6, lettera n) presente decreto legislativo.

L’articolo 26 prevede che il provvedimento entra in vigore il giorno successivo alla sua pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana.

La presente relazione illustrativa è stata aggiornata sulla base delle modifiche apportate sullo schema di decreto delegato a seguito del rilascio del parere favorevole da parte delle Commissioni V e VI della Camera dei Deputati e delle Commissioni permanenti 5^ e 6^ del Senato della Repubblica.

In particolare, il testo è stato integrato tenendo conto delle condizioni poste da dette Commissioni e di buona parte delle osservazioni.

Si forniscono di seguito alcune brevi motivazioni in merito alle osservazioni non recepite nel nuovo testo del decreto delegato:

Osservazioni della 6^ Commissione permanente del Senato della Repubblica.

Non è stato dato seguito alle seguenti osservazioni:

1) osservazione di cui al punto 1) del parere della 6^ Commissione: “prevedere l’introduzione della modalità di gioco cd. “liquidità condivisa” (o anche liquidità internazionale”) con fonte regolamentare al fine di potenziare l’offerta di gioco in Italia, con riferimento, in particolare, al gioco del poker on line”.

In merito si osserva che, tale nuova modalità di gioco senza determinare significativi incrementi delle entrate erariali, potrebbe, al contrario, determinare un serio rischio di riciclaggio o, quantomeno, facilitare il trasferimento di denaro all’estero, soprattutto verso Paesi nei quali il controllo non è altrettanto severo e non esistono i medesimi sistemi di conoscibilità e identificazione dei giocatori.

2) osservazione di cui al punto 4) del parere della 6^ Commissione: “all’articolo 6, comma 5, lett. p), prevedere una rimodulazione del canone una tantum attualmente previsto a 7 milioni di euro, al fine di garantire una maggiore concorrenza del mercato e possibili maggiori effetti di gettito per lo Stato, garantendo, altresì, l’equilibrio economico-finanziario del contratto di concessione con la possibilità di aumentare il canone annuo della concessione pari al 3 per cento del margine netto del concessionario di cui all’articolo 6, comma 6, lettera n)”.

Non si è ritenuto di poter accogliere l’osservazione per le motivazioni di seguito esposte.

Occorre premettere che, nella valutazione dell’importo di 7 milioni di euro a titolo di una

tantum per singola concessione, si è tenuto conto sia dei dati di mercato noti con riguardo all’effettiva redditività delle concessioni di gioco online oggi attive (e della conseguente sostenibilità di quella spesa da parte dell’imprenditoria interessata), sia della conseguente possibilità di una riduzione del numero complessivo delle concessioni attive.

Eventualità, quest’ultima, dotata di un proprio valore aggiunto. Infatti, il settore della raccolta del gioco online esige ormai – per esigenze di legalità e di tutela delle fasce più deboli ed esposte al rischio della patologia del gioco – investimenti molto consistenti, che, pertanto, solo una imprenditoria solida e strutturata si può permettere.

Detto ciò, si stima che, nonostante l’incremento dell’una tantum, la remuneratività della concessione consentirà il rilascio di circa 50 concessioni con conseguente acquisizione di circa 350 milioni di euro di gettito (50 per 7 milioni), di cui circa 200 milioni all’atto dell’aggiudicazione e 150 milioni all’atto della effettiva assunzione del servizio del gioco da parte dell’aggiudicatario.

La stima del numero dei possibili partecipanti alla procedura di selezione è stata effettuata prevedendo l’importo di 1 milione di euro quale limite di sufficiente remuneratività del margine per i concessionari.

Con l’eventuale riduzione dell’una tantum a 3,5 milioni di euro, il gettito complessivo resterebbe invariato solo se gli aggiudicatari fossero 100, ossia addirittura più degli attuali concessionari.

Inoltre, qualora si riducesse l’una tantum a 3,5 milioni di euro, utilizzando la stessa metodologia di stima si ipotizza che possano partecipare alla gara 55 operatori. Un ulteriore ribasso dell’una tantum a 2,5 milioni fisserebbe il numero a 56.

La diminuzione dell’una tantum non determinerebbe, quindi, un significativo incremento del numero degli operatori interessati, ma, anzi, comporterebbe la diminuzione delle entrate erariali. Gli introiti potrebbero, infatti, quasi dimezzarsi (190 milioni circa) nel caso di una tantum a 3,5 milioni e diminuire di circa il 60 per cento (140 milioni circa), in caso di una tantum fissata a 2,5 milioni di euro.

Le valutazioni effettuate dall’Agenzia delle dogane e dei monopoli, naturalmente, sono di tenore esclusivamente tecnico e si basano, da un lato, sui dati finanziari a disposizione e su valutazioni prospettiche del mercato e dell’andamento della raccolta, dall’altro, sulla necessità di gestire un mercato composto da operatori affidabili, in grado di offrire solidità finanziaria e di assolvere alle numerose richieste in termini di presìdi antiriciclaggio e, soprattutto, di tutela della salute a cui fa esplicito riferimento il decreto delegato in materia di gioco on line.

3) osservazione di cui al punto 6) del parere della 6^ Commissione “modificare all’articolo 13, comma 5, il limite settimanale delle ricariche effettuabili degli esercenti l’attività di punto vendita ricariche, attualmente fissato a 100 euro incrementandolo fino a 200 euro in considerazione del fatto che l’attuale formulazione appare in conflitto con la vigente normativa europea e interna”

Per i punti vendita ricarica, l’articolo 13, comma 5 prevede che la ricarica del conto di gioco on line avvenga mediante gli strumenti di pagamento, idonei a garantire la tracciabilità dei flussi finanziari, già in precedenza indicati dal titolare del conto di gioco al concessionario e da quest’ultimo già validati per l’effettuazione delle operazioni sul conto di gioco. Infatti, a norma dell’articolo 53, comma 2 del decreto legislativo 21 novembre 2007, n. 231, in materia di contrasto al riciclaggio “gli operatori di gioco on line consentono operazioni di

ricarica dei conti di gioco, ai soggetti titolari del conto esclusivamente attraverso mezzi di pagamento idonei a garantire la piena tracciabilità dei flussi finanziari connessi alle operazioni di gioco”.

L’introduzione e regolamentazione dei punti vendita ricarica ha reso necessario contemperare tale norma, riferita ai concessionari del gioco on line, con l’introduzione di esercizi collegati al gioco on line ma operanti sul territorio il cui scopo, si è detto, è solo quello di agevolare l’utenza nelle operazioni di apertura conto di gioco e di ricarica.

Proprio per tali caratteristiche che differenziano i punti vendita ricariche dai normali punti di raccolta del gioco, l’esigenza di totale tracciabilità dei flussi finanziari, con la conseguente identificazione e verifica dell’identità di chi effettua la ricarica, trova un parziale e ridotto temperamento nel comma 5 dell’articolo 13, allorché si prevede che le operazioni di ricarica effettuate presso i punti vendita ricariche sono consentite, nel limite complessivo settimanale di 100 euro, anche in contanti e mediante strumenti di pagamento diversi da quelli già validati dal concessionario.

Si tratta di un limite settimanale che vale per ogni singolo conto di gioco e per il quale, nelle regole tecniche che ADM predisporrà in occasione della gara, saranno previste specifiche misure informatiche da implementare nelle piattaforme di gioco dei concessionari, volte ad impedire il superamento del limite. La norma, pertanto, pone sui concessionari l’obbligo di garantire il rispetto della soglia non gravando sui punti con oneri eccessivi, quali l’adeguata verifica e l’obbligo di segnalazioni sospette.

Rientrano in tale limite di 100 euro settimanali sia le ricariche dei conti di gioco effettuate tramite pagamento in contanti sia quelle registrate tramite le cosiddette scratch card, e, da ultimo, le ricariche effettuate con carte di credito o di debito diverse da quelle precedentemente validate dal concessionario.

Dai dati in possesso dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli, questo limite è in linea con la media dei valori di ricarica di conti di gioco e si ritiene che riesca a contemperare al meglio l’esigenza di tracciamento dei flussi finanziari in funzione di contrasto al riciclaggio con quella di non aumentare eccessivamente gli oneri amministrativi degli esercenti e di consentire a tante persone che non posseggono o non hanno consuetudine con gli strumenti di pagamento elettronici di poter giocare tramite un conto di gioco on line.

Non si reputa opportuno, considerata anche la posizione espressa in merito all’introduzione del limite, nel corso dell’attività di redazione del decreto, da parte della Guardia di Finanza accogliere l’osservazione della Commissione.

4) osservazione di cui al punto 9) del parere della 6^ Commissione “prevedere nelle concessioni l’opportunità di limitare le giocate in determinate fasce orarie”.

L’inserimento nelle concessioni della “opportunità” di limitare le giocate non è dotato della necessaria prescrittività o chiarezza che deve avere una convenzione di concessione. Si osserva, peraltro, che, oltre ad avere dei sicuri impatti finanziari, non stimabili nella portata, potrebbe essere tecnicamente di difficile realizzazione, in particolare per alcune tipologie di gioco.

5) osservazione di cui al punto 10) del parere della 6^ Commissione “accelerare i tempi di predisposizione dello schema di decreto legislativo relativo alla raccolta delle giocate su rete fisica”.

Non di competenza del decreto delegato.

In ordine alle osservazioni formulate dalla Conferenza delle Regioni e delle province autonome, nell’ambito della Conferenza Unificata si osserva:

Punto 1): eliminazione dei termini “gioco responsabile” e “gioco sicuro”, in quanto non non riconosciuti dalla comunità scientifica, e che il termine “ludopatia”, anch’esso contestato in ambito scientifico, sia sostituito con “gioco d’azzardo patologico” o “disturbo da gioco d’azzardo”: si è ritenuto di accedere parzialmente all’accoglimento dell’osservazione relativa al termine “ludopatia” avendo definito le misure finalizzate a garantire un approccio responsabile al gioco.

Punto 2): all’articolo 2, comma 1, il punto r) relativo al “punto vendita ricariche”, scelto e contrattualizzato direttamente dal concessionario, configura fattispecie potenzialmente in contrasto con molte norme regionali in materia, segnatamente con l’apertura, la ricarica e la chiusura del conto di gioco. Ad esempio: E vietato agli operatori dei punti gioco di far credito ai giocatori d’azzardo; è vietata qualsiasi forma di agevolazione, di promozione commerciale e fidelizzazione del gioco d’azzardo. Inoltre, è posto l’invito a valutare la contraddittorietà di un punto vendita ricariche che effettua apertura, ricarica e chiusura del conto di gioco escludendo la movimentazione delle somme.

A tal proposito non si sono accolte le osservazioni non ritenendo che tale attività configurino violazioni delle normative regionali e inoltre, la norma costituisce regolamentazione di attività già attualmente svolta.;

Punto 3) all’articolo 3 si chiede di valutare il mantenimento del divieto di pubblicità con l’eliminazione della lettera l del comma primo; l’osservazione non è accolta in quanto si ritiene, al contrario, necessario utilizzare pubblicità del gioco pubblico funzionale alla diffusione del gioco sicuro e responsabile, comunque coerente con l’esigenza di tutela dei soggetti più vulnerabili; rafforzando tale necessità attraverso la previsione alla successiva lettera m) della promozione, comunicazione e diffusione di messaggi a soli fini sociali, funzionali alla diffusione del gioco sicuro e responsabile, per la tutela e protezione dei giocatori, in particolare dei soggetti più vulnerabili, e per prevenire e contrastare il gioco patologico.

Punto 4) all’articolo 3, comma 1, si propone di eliminare i riferimenti al gioco sicuro e al gioco responsabile: si veda al punto 1;

Punto 5) all’articolo 4, si invita a valutare l’opportunità di sostituire la dicitura “protezione” con “tutela” della salute al comma secondo in maniera corrispondente al dettato costituzionale (art. 32) ed ai principi da esso derivanti; Accolto.

Punto 7) all’articolo 6, comma 5. L’Agenzia delle dogane e dei monopoli rilascia la concessione all’esito di gara pubblica e subordinatamente al rispetto fra i requisiti /condizioni, da prevedere nel bando di gara, anche dell’i) impegno ad adottare azioni e misure da porre in essere per contrastare il gioco patologico preventivamente sottoposte alla valutazione dell’ Agenzia; Si ritiene strategico un coinvolgimento delle Regioni e Province autonome nella definizione delle linee generali delle misure da porre in essere per contrastare il gioco patologico;

In merito si osserva che il coinvolgimento delle Regioni e degli Enti locali è espressamente previsto all’articolo 14, comma 3, e a all’articolo 15 come componenti dell’osservatorio.

Punto 8) è posto l’invito, all’articolo 12, di una attenta valutazione in ordine alla tutela della salute e alla limitazione della diffusione e sviluppo dell’offerta dei giochi pubblici. Si ritiene che l’intero decreto sia in linea con quanto osservato.

Punto 9) all’articolo 13 (Punti vendita ricariche), in ordine all’istituzione di un albo per la dei punti vendita ricariche si richiede l’accesso ai dati relativi all’ubicazione degli stessi; a tal proposito, preliminarmente si rappresenta che tali esercizi non costituiscono “luogo della rete fisica di gioco” e comunque l’albo sarà pubblico e quindi di libera consultazione.

Punto 10) non condivisibili le osservazioni in ordine all’ampliamento dell’oggetto dell’articolo 14. in ordine alla richiesta di mantenimento del ruolo e delle competenze esclusive in materia di salute dell’Osservatorio per il contrasto della diffusione del gioco d’azzardo e il fenomeno della dipendenza grave costituito presso il Ministero della Salute si osserva che tali competenze non sono state oggetto di alcuna modifica;

Punto 11) all’articolo 15 si propone che i criteri e le indicazioni per gli strumenti e le misure da implementare ai fini della tutela e protezione del giocatore e del contrasto del gioco d’azzardo patologico siano definiti in maniera dettagliata con il coinvolgimento delle Istituzioni deputate alla tutela della salute (comprese nello specifico le Regioni) sia nella fase preventiva di indirizzo che in quella successiva di monitoraggio. Si propone, altresì di valorizzare, a questi fini, il supporto dell’Osservatorio.

In ordine a tale richiesta si evidenzia che il livello di dettaglio dell’articolo 15 è già molto elevato e che ulteriori elementi di dettaglio potranno essere contenuti in regolamentazione di secondo livello.

Punto 12) si invita a valutare con attenzione l’opportunità di inserimento dell’esclusione di responsabilità di cui all’articolo 16, comma primo. Si invita altresì a valutare l’opportunità di una norma, quale quella dell’articolo 20, comma primo, che consente, in relazione ai singoli giochi a distanza, variazioni della restituzione in vincita e della posta di gioco.

A tal proposito sì è ampiamente valutata tale inserimento, peraltro insito nella scelta del sistema concessorio.

Punto 13) all’articolo 23 si propone che sia fornito al Parlamento un quadro di informazioni completo, compresi i dati riguardanti l’impatto sulla salute (dati epidemiologici) e la ricognizione delle azioni attuate nell’ambito della prevenzione e della cura e riabilitazione del disturbo da gioco d’azzardo;

A tal proposito si evidenzia che tali informazioni e dati non rientrano nella sfera di competenza del Ministero dell’economia e delle finanze né dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli.

Punto 14) l’articolo 24, comma l, lettera a), si osserva che il rinvio a un successivo decreto legislativo dell’individuazione delle disposizioni di natura normativa primaria, secondaria e amministrativa generale che saranno abrogate non costituisce così come eccepito, alcuna “opacità” che non consente di valutare compiutamente la portata del provvedimento che, al contrario, è chiaro nelle finalità e negli elementi precettivi.

Punto 15) all’articolo 25: con riguardo agli effetti finanziari del provvedimento, si richiede l’incremento del Fondo per il gioco d’azzardo patologico (GAP) nonché nel successivo decreto che sarà emanato in relazione ai giochi pubblici raccolti attraverso rete fisica che sarà richiesta la compartecipazione regionale sia al canone di concessione dei punti delle reti fisiche del gioco che sul provento del gioco al netto delle vincite erogate e degli aggi.

A tal proposito si valuterà la richiesta nel successivo decreto delegato.

In riferimento alle osservazioni dell’ANCI nell’ambito della Conferenza Unificata si rileva quanto segue.

Relativamente alle previsioni di cui al Titolo III relative alla Tutela e Protezione del giocatore ed in particolare all’articolo 15, l’Anci richiede l’inserimento al comma 1, fra i criteri cui devono attenersi le forme organizzative del concessionario e i suoi strumenti per tutelare e proteggere il giocatore, di un ulteriore criterio finalizzato espressamente ad escludere dalla possibilità di accedere al gioco a distanza i soggetti con problematiche certificate connesse a dipendenza da gioco patologico;

A tal proposito si osserva che già attualmente è attivo il registro delle autoesclusioni dal gioco online al quale può già adesso essere iscritto coercitivamente un giocatore su richiesta dell’Autorità Giudiziaria unico soggetto abilitato a limitare la personale capacità di agire.

Relativamente al comma 2, dell’articolo 15 l’Anci ha richiesto un coinvolgimento anche delle amministrazioni territoriali, nella definizione dei contenuti delle campagne informative

Nel merito si osserva che tale osservazione è stata accolta attraverso il coinvolgimento dell’Osservatorio per il contrasto della diffusione del gioco d’azzardo e il fenomeno della dipendenza grave costituito presso il Ministero della Salute.

Relativamente, infine, alle misure contenute nel TITOLO V (Offerta illegale di gioco) e nel TITOLO VI (Disposizioni finali), l’Anci manifesta la necessità di chiarire l’autorità competente in materia sanzionatoria e le sanzioni che saranno oggetto di riordino ad opera di successivi decreti.

A tal proposito si osserva che tali materie saranno oggetto di specifico decreto che avrà ad oggetto anche il gioco su rete fisica.

Relazione tecnica

Lo schema di decreto delegato, pur essendo prioritariamente finalizzato a razionalizzare, riordinare e semplificare la disciplina vigente in materia di gioco pubblico, con particolare riguardo a quello a distanza, contiene anche norme che generano effetti finanziari importanti ed immediati e altre norme dal potenziale impatto finanziario a medio e lungo termine.

In maggior dettaglio, quanto allo schema di articolato, il Titolo I recante “Regole generali e principi” elenca le definizioni, i principi ordinamentali di matrice italiana ed europea in materia di gioco pubblico, nonché le fonti normative del gioco pubblico in Italia.

L’articolo 1, in attuazione dei principi e criteri direttivi contenuti nella legge delega, precisa al primo comma le finalità del decreto legislativo delegato, evidenziando che le disposizioni in esso contenute costituiscono il quadro regolatorio di fonte primaria della disciplina dei giochi pubblici ammessi in Italia.

Il comma 2 chiarisce che il decreto legislativo si propone di raccogliere sistematicamente ed organicamente le disposizioni di carattere generale applicabili ai giochi pubblici ammessi in Italia, con particolare riferimento a quelle relative ai giochi a distanza, rinviando ad un successivo decreto legislativo, da emanarsi dopo la definizione dell’intesa programmatica tra Stato, Regioni ed Enti locali, la disciplina relativa ai giochi pubblici ammessi in Italia raccolti attraverso rete fisica.

Il comma 3 precisa che è esclusa dall’ambito applicativo del decreto delegato la disciplina delle case da gioco.

L’articolo 2 fornisce un elenco di definizioni utili a rendere più snello e comprensibile il tenore dell’intero articolato.

Tale disposizione non genera nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica, trattandosi di principi di diritto e ordinamentali e di linee guida di carattere generale.

L’articolo 3 enuncia, al comma 1, i principi ordinamentali del gioco pubblico in Italia, secondo una più moderna e aggiornata individuazione degli interessi pubblici coinvolti e da proteggere, dalla tutela dei minori di età (alla lettera a), fino all’utilizzo della pubblicità del gioco pubblico in funzione della diffusione del gioco sicuro e responsabile, comunque coerente con l’esigenza di tutela dei soggetti più vulnerabili (alla lettera z).

A fini ermeneutici, il comma 2 stabilisce che i principi di cui al comma 1 valgono quale criterio interpretativo delle norme in materia di gioco pubblico stabilite dall’ordinamento nazionale.

Tale disposizione e l’attuazione dei principi e delle norme in essa contenuti non generano nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica, trattandosi di principi di diritto e ordinamentali e di linee guida di carattere generale. Le attività di prevenzione, contrasto e repressione del gioco legale, di cui all’articolo 3, comma 1, lettera g) e la necessità di tracciabilità dei flussi finanziari di cui alla successiva lettera h), non generano maggiori oneri per la finanza pubblica, trattandosi di funzioni già esercitate dall’Agenzia delle dogane e dei monopoli e dalle Forze dell’ordine.

L’articolo 4 enuncia i principi emergenti dall’ordinamento europeo in materia di gioco pubblico, anche alla luce dei principi unionali in materia di pubblici contratti e concessioni.

Il comma 3 riconosce la rilevanza europea del principio di stabilità delle regole della concessione, sia con riguardo agli obblighi e ai diritti del concessionario, sia con riferimento alla disciplina fiscale.

A fini ermeneutici, il comma 4 ribadisce che i principi europei valgono quale criterio interpretativo preferenziale delle norme applicabili al gioco in Italia cosicché l’interpretazione conforme a tali principi prevale rispetto ad altre possibili interpretazioni.

L’articolo 5 elenca le fonti di produzione della disciplina dei giochi pubblici ammessi in Italia, al fine di ordinarle in una più chiara e trasparente gerarchia.

In particolare, l’articolo 5, comma 3, è volto a dare certezza del prelievo fiscale per l’intera durata della concessione, impedendo di modificare il canone richiesto dallo Stato e il regime di tassazione delle attività di gioco per il periodo di vigenza ed efficacia della concessione.

Tale disposizione e l’attuazione dei principi e delle norme in essa contenuti non generano nuovo o maggiori oneri per la finanza pubblica, trattandosi di principi di diritto e ordinamentali e di linee guida di carattere generale.

Anche il citato comma 3 deve ritenersi una misura finanziariamente neutrale, essendo demandata ad altro decreto delegato l’attuazione della disposizione di cui all’articolo 15, comma 2, lett. h), della legge-delega, che intende riorganizzare il contesto impositivo del settore assicurando maggior equilibrio e maggior sostenibilità dei diversi giochi pubblici.

Il Titolo II recante “Il rapporto concessorio per i giochi a distanza” prevede più nel dettaglio la disciplina dei giochi pubblici a distanza.

L’articolo 6 detta la disciplina dei giochi pubblici a distanza e del sistema concessorio che li caratterizza.

Al comma 1 vengono enumerate le tipologie di gioco pubblico con vincita in denaro, riservate allo Stato, di cui sono consentiti, in forza di apposito titolo concessorio rilasciato dall’ADM, l’esercizio e la raccolta.

Il comma 2 chiarisce che la relativa disciplina sarà introdotta o adeguata con regolamento.

Il comma 3 ribadisce che la durata delle future concessioni per il gioco a distanza è novennale, per assicurare un sufficiente arco temporale di ammortamento degli investimenti effettuati dai privati che conseguono la concessione.

Lo stesso comma e quello successivo indicano, in continuità peraltro con la tradizione di settore, i giochi pubblici raccolti a distanza gestiti mediante pluriconcessionari e quelli gestiti, invece, mediante monoconcessionari.

In particolare, il comma 4 richiama, senza innovare, le norme già previste in tema di esercizio e raccolta di giochi numerici a totalizzatore nazionale, giochi numerici a quota fissa e lotterie ad estrazione istantanea e differita (giochi c.d. monoconcessionari), prevedendo la possibilità di gestione e raccolta anche in capo ad altri concessionari, previa licenza e contrattualizzazione del relativo aggio in misura non inferiore all’8% ovvero a quello riconosciuto ai punti fisici di vendita dei medesimi giochi.

I commi da 5 a 8 compendiano il complesso delle regole volte a strutturare i futuri rapporti concessori e, in particolare, i requisiti di partecipazione alle gare, gli obblighi che assumono i concessionari – tra i quali il pagamento degli oneri di concessione sia per una tantum di importo prestabilito sia per canone annuale – l’istruttoria di ADM sulle domande di partecipazione alle gare e gli schemi dei contratti di conto di gioco tra concessionario e giocatore.

In particolare, il comma 5 reca i requisiti e le condizioni che i partecipanti alla gara per il rilascio delle concessioni del gioco a distanza devono possedere e che saranno presenti nel bando di gara predisposto dall’Agenzia sulla base dei suddetti requisiti generali da dettagliare nel bando stesso. Generano un effetto finanziario positivo il disposto di cui all’articolo 6, comma 5, lettera p) e quello di cui al successivo comma 6, lettera n).

In particolare, il comma 5, lettera p) prevede il versamento da parte delle società aggiudicatarie delle concessioni di un corrispettivo una tantum di importo pari a 7 Mln€ di euro alla luce della durata novennale della concessione e del significativo incremento della raccolta e del conseguente margine per i concessionari.

Rispetto alla previsione di cui all’articolo 1, comma 727 della legge n. 160/2019, l’importo dell’una tantum è stato quasi triplicato in linea con l’andamento della raccolta del gioco a distanza che, fra il 2019 e il 2022, è cresciuto del 100% e che, nel 2023, fa registrare un’ulteriore crescita (+127% rispetto al 2019) passando da una raccolta di 36,4 Ml€ del 2019 ad una raccolta per il 2023 di circa 82,5 Ml€, con stime di ulteriore crescita anche per gli anni a seguire.

Nella valutazione sull’importo si è tenuto conto, altresì, della eliminazione del numero massimo di concessioni rilasciabili.

Si stima che, nonostante l’incremento della misura dell’una tantum a carico dei concessionari, la remuneratività della concessione consentirà il rilascio di circa 50 concessioni con conseguenti versamenti all’Erario, nell’anno 2025, pari a circa 350 milioni di euro (50 per 7 milioni), di cui circa 200 milioni dell’aggiudicazione e 150 milioni, all’atto della effettiva assunzione del servizio del gioco da parte dell’aggiudicatario da attivarsi, comunque, non oltre sei mesi dal rilascio della concessione. Tali maggiori entrate, in termini di indebitamento netto, sono imputate, in base al principio della competenza economica, per quota annua per l’intera durata delle concessioni.

All’importo una tantum previsto dall’articolo 6, comma 5, lettera p) deve aggiungersi la rideterminazione del canone di concessione annuale previsto dal successivo comma 6, lettera n).

Considerata l’incidenza dell’importo complessivo dell’una tantum e del canone sul compenso annuale corrisposto ai concessionari e parametrandolo all’incidenza che assume attualmente sulle altre concessioni del gioco pubblico, è stato previsto un canone pari al 3 % annuo del margine netto del concessionario calcolato sottraendo all’importo della raccolta di gioco l’ammontare delle vincite erogate e delle relative imposte e quote di prelievo ovvero del compenso del concessionario per i giochi in concessione non soggetti ad un prelievo tributario calcolato sulla differenza fra raccolta e vincite erogate.

Si specifica che, nell’attuale panorama dei giochi on line oggetto di concessione, il margine netto è calcolabile esclusivamente per le seguenti tipologie di gioco: scommesse sportive a quota fissa, scommesse su eventi simulati, giochi di abilità. Per le scommesse ippiche d’agenzia a quota fissa, è prevista la c.d. “quota di prelievo” che si applica sulla differenza tra le somme giocate e le vincite corrisposte ed è stabilita, per il gioco a distanza, nella misura del 47 per cento. Il prelievo, a sua volta, è destinato, per il 33 per cento a imposta unica e, per il 67 per cento, al finanziamento dei montepremi, degli impianti e delle immagini delle corse nonché delle provvidenze per l’allevamento dei cavalli (c.d. prelievo Masaf).

Per quanto riguarda il bingo a distanza, invece, il margine netto è dato dalla formula “raccolta – vincite – imposta – compenso controllore”. L’imposta è il 25 del margine lordo (raccolta – vincite) mentre il compenso controllore è l’1% della raccolta.

Per le altre tipologie di gioco non soggetti ad un prelievo tributario calcolato sulla differenza fra raccolta e vincite erogate, invece, pur potendo arrivare al calcolo di un margine netto, è più opportuno parlare di compenso del concessionario, anche in questo caso calcolato con modalità diverse: per il betting exchange il concessionario riceve una commissione sugli importi a credito. Le commissioni variano tra lo 0 e il 10% a scelta del concessionario. Di queste commissioni il 20% va imposta, il resto rimane al concessionario come compenso.

Per le scommesse ippiche in agenzia a totalizzatore, il compenso del concessionario si calcola applicando una percentuale sulla raccolta in base alla tipologia di scommessa. La percentuale è: 11% per la scommessa vincente, 8% per le scommesse piazzate, 13% per le scommesse accoppiata, 15% per le scommesse trio. Per le scommesse di ippica nazionale, tale percentuale è: 9% per la scommessa vincente e 11,45% per le altre scommesse.

Infine, per il totocalcio (concorso pronostici sportivi) il margine netto è pari al 13% della raccolta.

Tutti i dati necessari al calcolo del canone sulla base dei margini netti e dei compensi dei concessionari sono naturalmente presenti nelle banche dati dell’Agenzia.

Per quanto riguarda il gettito derivante dal canone di concessione, utilizzando come base di calcolo i margini netti/compensi, come sopra calcolati, percepiti dai concessionari per l’anno 2022, pari in totale a circa 2.860 Ml€ e applicando un aumento prudenziale del 20% (in linea con l’aumento della raccolta), si può ipotizzare un introito annuo derivante da canone di concessione pari a circa 100 milioni di euro. Per il 2025, poiché una parte degli aggiudicatari della concessione potrebbe sfruttare integralmente i 6 mesi previsti dalla normativa per l’assunzione del servizio e, quindi,

potrebbe iniziare la raccolta nel secondo semestre dell’anno, si può stimare prudenzialmente un introito valutabile in 50 milioni.

Ne deriva, quindi, un introito derivante dal canone concessorio, valutabile in 50 Ml€ per il 2025 e in 100 Ml€ dal 2026 al 2033, nonché in 50 Ml€ nel 2034, considerato lo stimato aumento della raccolta e del margine netto dei concessionari ad esso correlato.

Le altre disposizioni contenute nell’articolo 6 non generano nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica.

In particolare, il comma 4 richiama, senza innovare, le norme già previste in tema di aggio riconosciuto ai punti vendita: trattandosi di rapporti fra concessionari, non genera oneri o spese per la finanza pubblica.

L’articolo 7 enuncia l’obbligo per i concessionari autorizzati alla raccolta a distanza dei giochi pubblici di tracciare tutti i riversamenti e le vincite derivanti dalla raccolta delle giocate e i compensi spettanti ai soggetti operanti nella propria rete, al fine di prevenire infiltrazioni criminali e il riciclaggio di denaro di provenienza illecita.

Tale disposizione e l’attuazione dei principi e delle norme in essa contenuti non generano nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica.

L’articolo 8 disciplina le condizioni minime che le penali da inserire nelle convenzioni accessive alle concessioni dovranno rispettare.

Tale disposizione prevede tre penali per specifiche condotte i cui effetti finanziari, potenzialmente positivi, non sono quantificabili trattandosi di condotte astrattamente possibili ma non stimabili nella probabilità di effettiva realizzazione.

L’articolo 9 reca principi in materia di trasferimento, decadenza e revoca delle concessioni rinviando, al comma 3, ad un successivo regolamento del Ministro dell’Economia e delle Finanze la disciplina delle relative modalità di attuazione e le condizioni e i limiti per il riconoscimento di un indennizzo al concessionario nei casi di revoca per sopravvenuti motivi di interesse pubblico o di mutamento della situazione di fatto o di nuova valutazione dell’interesse pubblico originario. L’indennizzo, nel rispetto dell’articolo 21-quinquies della predetta legge n. 241 del 1990, deve essere proporzionato all’effettivo residuo onere di investimento fino alla data della revoca

In sede di approvazione del regolamento sarà definito l’eventuale onere finanziario per lo Stato attualmente non immediatamente riconducibile a tale norma che si limita a richiamare quanto previsto dall’articolo 21-quinquies della legge n. 241 del 1990. La disposizione, pertanto, non innova il quadro normativo vigente e non determina, in tal senso, maggiori oneri a carico della finanza pubblica.

L’articolo 10 disciplina la conservazione dell’equilibrio contrattuale e la scadenza anticipata delle concessioni.

In caso di eccessiva onerosità sopravvenuta, conseguente a significativi e non prevedibili mutamenti del quadro regolatorio, se non è possibile raggiungere l’accordo per la rinegoziazione in buona fede di cui al comma 1, il concessionario può chiedere all’Agenzia di concordare una scadenza anticipata della concessione e la relativa risoluzione consensuale della convenzione. In relazione a tale evenienza si prevede che con appositi provvedimenti legislativi, ove siano introdotti mutamenti del profilo regolatorio, possa prevedersi la corresponsione di un indennizzo da determinarsi secondo i principi della ragionevolezza e proporzionalità in ragione del periodo residuo di durata della concessione non goduto.

Benché molto limitata nella possibilità di accadimento (anche alla luce del trend in crescita della raccolta del gioco a distanza), tale disposizione potrebbe dare luogo alla corresponsione di somme a favore dei concessionari, a seguito, però, di apposito provvedimento normativo che quantificherà l’onere per la finanza pubblica prevedendo la necessaria copertura finanziaria.

Pertanto, la disposizione, non determina nuovi e maggiori oneri a carico della finanza pubblica.

L’articolo 11, in conformità a quanto disposto dall’articolo 177 del nuovo codice dei contratti pubblici, prevede che l’affidamento della concessione comporta il trasferimento al concessionario del rischio operativo legato alla sua gestione.

Coerentemente, la concessione accessiva alle concessioni prevederà clausole conformi alle disposizioni di cui all’articolo 177 di detto codice, attuative del principio della responsabilità unica del concessionario nei confronti dell’ADM.

Tale disposizione e l’attuazione dei principi e delle norme in essa contenuti non generano nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica.

L’articolo 12 impegna l’Agenzia delle dogane e dei monopoli ad adottare regole tecniche minime in funzione ed esecuzione delle quali ciascuno dei concessionari appronterà e metterà in operatività la propria rete telematica ovvero l’infrastruttura hardware e software di trasmissione dei dati necessaria per la gestione operativa della concessione.

Si tratta di regole volte a salvaguardare e tutelare gli interessi generali dell’ordine pubblico, della sicurezza, dell’affidamento dei giocatori, nonché della diffusione e sviluppo sostenibili dell’offerta di giochi pubblici.

Tale disposizione e l’attuazione dei principi e delle norme in essa contenuti non generano nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica.

L’iscrizione all’albo – subordinata al pagamento di un importo annuale pari a 100 euro sarà presupposto e condizione necessaria ed essenziale, per lo svolgimento dell’attività di punto vendita ricariche.

La disposizione genera gettito.

In particolare, l’iscrizione all’Albo è subordinata al pagamento di un importo annuale pari a 100 euro.

Le entrate derivanti da tale disposizione sono attualmente stimabili sulla base del numero dei soggetti che sottoscrivono appositi accordi commerciali con i concessionari per lo svolgimento dell’attività di Punto vendita ricariche.

Si stima, infatti, sulla base della situazione attuale che tali punti di vendita potrebbero attestarsi intorno alle 30.000 unità, per un introito valutabile per 3 milioni di euro a partire dal 2025 e per ciascuno degli anni successivi fino al 2033.

L’istituzione, la gestione e la manutenzione dell’albo sarà effettuata con le risorse umane, finanziarie e strumentali già a legislazione vigente presenti nell’Agenzia delle dogane e dei monopoli, non ingenerando nuovi oneri a carico della finanza pubblica.

L’articolo 14 ribadisce che obiettivo primario della disciplina dei giochi pubblici ammessi in Italia è quello di perseguire piena e affidabile protezione della salute del giocatore attraverso misure idonee a prevenire ogni modalità di gioco che possa generare disturbi patologici del comportamento o forme di ludopatia.

In particolare, il comma 3, prevede l’istituzione senza nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica di una Consulta permanente dei giochi pubblici.

Tale disposizione e l’attuazione dei principi e delle norme in essa contenuti non generano nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica.

L’articolo 15 prevede ulteriori misure di tutela e protezione del giocatore.

Tra le misure di protezione, oltre all’individuazione di forme organizzative del concessionario e di strumenti tecnici, tecnologici e informatici finalizzati a tutelare e proteggere il giocatore prevenendo e contrastando il gioco patologico, è prevista, al comma 3, l’istituzione di una commissione governativa presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri incaricata di stabilire i temi oggetto delle campagne informative e delle iniziative di comunicazione.

Tale commissione stabilisce annualmente i temi delle campagne informative ovvero delle iniziative di comunicazione responsabile sui quali il concessionario dovrà investire annualmente una somma pari allo 0,2 per cento dei suoi ricavi netti, comunque non superiore a euro 1.000.000,00 per anno.

Anche in questo caso la commissione è istituita senza nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica.

Tale disposizione e l’attuazione dei principi e delle norme in essa contenuti non generano nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica.

L’articolo 16 stabilisce che l’offerta e la raccolta del gioco è effettuata dal concessionario sotto la sua responsabilità, attraverso la propria rete telematica. Nessuna responsabilità è imputata all’Agenzia per atti e fatti posti in essere dal concessionario nell’esercizio di questa attività.

Tale disposizione e l’attuazione dei principi e delle norme in essa contenuti non generano nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica.

L’articolo 17 prevede che la natura ed entità delle vincite, i tempi e i luoghi per la loro riscossione, nonché i presupposti, le modalità, i tempi e i luoghi degli eventuali rimborsi sono stabiliti nel regolamento di ciascun gioco. Tale regolamento disciplina altresì le modalità e i tempi di conservazione da parte del concessionario dei dati e delle informazioni relative alle giocate effettuate, alle giocate risultate vincenti ed al pagamento delle relative vincite, alle vincite non corrisposte in quanto rivenienti da giocate risultate irregolari, nonché le ricevute dei rimborsi corrisposti.

Tale disposizione e l’attuazione dei principi e delle norme in essa contenuti non generano nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica.

L’articolo 18 prevede che il concessionario provvede al pagamento delle vincite in denaro dei giochi da lui gestiti secondo quanto previsto dal regolamento di gioco e di questa attività è direttamente responsabile.

Tale disposizione e l’attuazione dei principi e delle norme in essa contenuti non generano nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica.

L’articolo 19 stabilisce che il regolamento di gioco con vincita in denaro stabilisce quali comunicazioni relative agli esiti del gioco sono effettuate sul sito informatico del concessionario e, in materia di scommesse, quali sono le validazioni dei risultati riportate sul medesimo sito. Sul sito istituzionale del concessionario sono altresì riportate, per i giochi basati su quote, la misura delle quote, delle vincite, nonché le relative probabilità. Infine, il regolamento di gioco stabilisce quali delle informazioni di cui ai commi 1 e 2 sono riportate anche sul sito istituzionale dell’Agenzia.

Tale disposizione e l’attuazione dei principi e delle norme in essa contenuti non generano nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica.

L’articolo 20 prevede che in considerazione del generale dovere di conservazione dei valori patrimoniali pubblici, nonché di quello particolare di assicurare il miglioramento dei livelli di servizio in materia di giochi pubblici, al fine di preservarne lo svolgimento e di salvaguardare i valori delle relative concessioni, oltre che garantire una equilibrata concorrenza fra i concessionari di giochi diversi, con regolamento, previa verifica della neutralità sui saldi di finanza pubblica, sono consentite, in relazione ai singoli giochi a distanza, variazioni della restituzione in vincita e della posta di gioco, nonché delle misure del prelievo direttamente proporzionali alla diminuzione della raccolta del gettito erariale, comunque non superiore al valore assoluto della diminuzione percentuale accertata, nei casi in cui la relativa offerta denoti una perdita dei predetti raccolta e gettito erariale, nell’arco dell’ultimo biennio, non inferiore al cinque per cento. In tali casi, tenuto conto della sostanziale natura commerciale delle attività di gioco oggetto di concessione, con i conseguenti, obiettivi ed ineliminabili margini di aleatorietà delle relative scelte, i provvedimenti adottati non comportano responsabilità erariale, quanto ai loro effetti finanziari, in caso di colpa grave.

La disposizione contenuta nell’articolo 20 prevede quindi dei meccanismi di riequilibrio e di salvaguardia dei valori delle concessioni, nonché di garanzia di equilibrata concorrenza fra i concessionari di giochi diversi attraverso la possibilità di prevedere “variazioni della restituzione in vincita e della posta di gioco, nonché delle misure del prelievo direttamente proporzionali alla diminuzione della raccolta del gettito erariale, comunque non superiore al valore assoluto della diminuzione percentuale accertata, nei casi in cui la relativa offerta denoti una perdita dei predetti raccolta e gettito erariale, nell’arco dell’ultimo biennio, non inferiore al cinque per cento”. Al fine di evitare che tale norma possa produrre potenziali oneri finanziari, si rinviano tali possibili variazioni ad un regolamento da adottarsi previa verifica della neutralità degli effetti sui saldi di finanza pubblica e il successivo comma 2, prevede, altresì, che il citato regolamento, corredato di relazione tecnica, sia trasmesso alle Camere per l’espressione del parere delle Commissioni parlamentari competenti per materia e per i profili finanziari, che si pronunciano entro il termine di trenta giorni dalla data di trasmissione. Decorso tale termine, il regolamento può, comunque, essere adottato.

Essendoci, tuttavia, ineliminabili margini di aleatorietà nelle scelte effettuatesi prevede che “i provvedimenti adottati ai sensi del presente comma non comportano responsabilità erariale quanto ai loro effetti finanziari in caso di colpa grave”.

L’articolo 21 prevede che i titolari unici delle concessioni per la gestione e la raccolta dei giochi numerici a totalizzatore nazionale e dei giochi numerici a quota fissa, nonché i soggetti titolari della concessione per la gestione delle lotterie ad estrazione istantanea, raccolgono a distanza i giochi oggetto dei rispettivi titoli concessori a condizione di disporre di un sistema di raccolta conforme ai requisiti tecnici ed organizzativi stabiliti dall’Agenzia.

Il predetto articolo contiene principi ordinamentali e pertanto non genera nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica.

Il titolo V dedicato al contrasto all’offerta di gioco a distanza in difetto di concessione

L’articolo 22 rinvia ad un successivo regolamento l’individuazione delle modalità per la esclusione dell’offerta di gioco con vincita in denaro attraverso reti telematiche o di telecomunicazione effettuata da soggetti sprovvisti di concessione. Inoltre, è previsto che l’Agenzia delle Dogane e dei monopoli, d’intesa con la Guardia di Finanza e avvalendosi della società di cui all’articolo 83, comma 15, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, elabora misure informatiche, anche implicanti il ricorso a soluzioni di intelligenza artificiale, da utilizzare al fine dell’individuazione dei siti informatici cui inibire l’accesso, di offerta di gioco a distanza non legale in quanto non riferiti ai concessionari selezionati.

Si tratta del rafforzamento di azioni già attuate dall’Agenzia delle dogane e dei monopoli e dalle Forze dell’Ordine volte ad inibire l’accesso ai siti illegali per la raccolta di gioco on line.

A tali attività si provvederà con le risorse umane, finanziarie e strumentali previste a legislazione vigente, senza alcun maggior onere per la finanza pubblica.

Gli articoli 23, 24, 25 e 26 formano il titolo VI dedicato alle disposizioni transitorie e finali.

L’articolo 23 statuisce che entro il 31 dicembre di ogni anno il Ministro dell’economia e delle finanze trasmette ai Presidenti della Camera dei Deputati e del Senato della Repubblica una relazione sul settore dei giochi pubblici, contenente tra l’altro dati sui progressi in materia di tutela dei giocatori e di legalità, sullo stato di sviluppo delle concessioni e delle relative reti di raccolta, sui volumi della raccolta, sui risultati economici della gestione del settore del gioco. Inoltre, è previsto che in occasione del futuro riordino normativo in materia di raccolta del gioco attraverso reti fisiche si provvede altresì a quello complessivo in materia di fiscalità e di prelievi erariali nel settore del gioco pubblico, fermo quanto previsto dall’articolo 5, comma 3. Fino a quel momento nulla è innovato in tema di fiscalità e prelievi relativi al settore della raccolta del gioco a distanza. Infine, l’articolo prevede che l’Agenzia pubblica senza indugio, dopo l’entrata in vigore del decreto e in sua piena conformità, il bando di gara per l’assegnazione delle concessioni per la raccolta dei giochi a distanza di cui alle lettere da a) a f) dell’articolo 6, comma 1, in scadenza il 31 dicembre 2024 in modo da assicurarne in ogni caso la loro aggiudicazione entro tale data.

Con la disposizione di cui al comma 4 si prevede l’affidamento del servizio di raccolta del gioco del lotto e degli altri giochi a quota fissa ad un concessionario individuato mediante una procedura aperta sulla base dell’offerta economica più alta.

Nel 2016 era stata ipotizzata una tenuta del livello della raccolta (6,3 miliardi di euro nel 2013) e, sulla base di tale ipotesi, l’aggio era stato fissato nel 6 per cento della raccolta, fissando la base d’asta della componente prezzo per le offerte al rialzo, ad euro 700 milioni da versarsi come segue:

– 350 milioni di euro, all’atto dell’aggiudicazione, nell’anno 2015;

– 250 milioni di euro nell’anno 2016, all’atto dell’effettiva assunzione del servizio del gioco da parte dell’aggiudicatario;

– nella misura residua (minimo 100 milioni di euro) nell’anno 2017, entro il 30 aprile di tale anno.

Nel novennio dal novembre 2016 al novembre 2025, sulla base dei dati reali riferiti agli anni dal 2017 al 2023, è stimato un livello di raccolta pari a circa 7,7 miliardi di euro annui che verosimilmente potrà essere mantenuto anche nel novennio successivo al 2025.

In forza della previsione normativa di un aggio in favore del concessionario che venga fissato al 6 per cento della raccolta, il compenso del concessionario si attesterebbe quindi a circa 460 mln di euro annui.

Va evidenziato, comunque, che dal compenso annuo al concessionario, definito in percentuale della raccolta, vanno detratti, oltre la quota parte dell’una tantum offerta, anche i costi annualmente sostenuti per la gestione della concessione, la quota parte degli investimenti previsti dal piano di aggiornamento tecnologico da presentare in sede di gara nonché la quota di interessi derivante dal costo del denaro relativo a somme richieste per il finanziamento delle spese necessarie alla partecipazione alla gara (una tantum e spese di

investimento). Pertanto, il compenso annuo va ridotto di un ammontare pari ad almeno 260 milioni di euro, comprensivo della quota di spese e della quota una tantum offerta. Su tale compenso. si ricorda, gravano le imposte sul reddito d’impresa.

Conseguentemente, si è ritenuto congruo fissare la base d’asta della componente prezzo, per le offerte al rialzo, ad euro 1 miliardo da versarsi come segue:

– 500 milioni di euro, all’atto dell’aggiudicazione;

– 300 milioni di euro nell’anno 2025, all’atto dell’effettiva assunzione del servizio del gioco da parte dell’aggiudicatario;

– nella misura residua minimale di 200 milioni di euro entro il 30 aprile 2026.

TABELLA RIEPILOGATIVA DEGLI EFFETTI FINANZIARI DELLA NORMA SU BASE ANNUA 2025		2026
Maggior gettito da una tantum	800		200

Con il comma 5, si prevede l’affidamento dell’esercizio dei giochi pubblici denominati lotterie ad estrazione istantanea, anche con partecipazione a distanza, mediante una procedura aperta sulla base dell’offerta economicamente più vantaggiosa.

Nel 2009 era stato previsto un aggio al concessionario, comprensivo del compenso dell’8 per cento dovuto ai punti vendita per le lotterie ad estrazione istantanea, pari all’11,90 per cento della raccolta (quindi 3,90% spettante al concessionario) e valori medi di restituzione della raccolta in vincite, non superiori al 75 per cento.

Era, altresì, previsto il rialzo delle offerte rispetto ad una base predefinita che assicurasse, comunque, entrate complessivamente non inferiori a 800 milioni di cui 500 milioni di euro nell’anno 2009 e a 300 milioni di euro nell’anno 2010.

Le modalità di versamento dell’offerta economica sono state ridefinite successivamente all’aggiudicazione, con apposito provvedimento dell’Agenzia, in esecuzione del decreto-legge 25 marzo 2010, n.40, convertito dalla legge 25 maggio 2010, n.73, articolo 2, comma 4 octies, come segue:

– 520 milioni di euro entro il 28 maggio 2010 (65%);

– 280 milioni di euro entro il 30 novembre 2010 (restante 35%).

Nel primo novennio di gestione della concessione, sulla base dei dati reali riferiti agli anni dal 2011 al 2019, è stato stimato un livello di raccolta medio pari a circa 9,3 miliardi di euro annui mentre nei primi quattro anni di rinnovo della concessione, dal 2020 al 2023, tale valore medio si attesta sui 10,8 miliardi di euro.

Pertanto, considerata l’attuale tendenza incrementale dei livelli di raccolta, nonché le possibili oscillazioni che caratterizzano la raccolta di gioco, la quantificazione di un congruo ammontare della quota una tantum, nonché della percentuale di aggio spettante al concessionario, potranno determinarsi solo in base alle stime dei dati effettivi di raccolta il più possibile aggiornati all’approssimarsi della scadenza naturale della attuale concessione, compatibilmente con le tempistiche normativamente previste per l’indizione e realizzazione della gara.

Le altre disposizioni contenute nell’articolo 23 rivestono natura ordinamentale e non generano nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica.

L’articolo 24 rinvia ad un successivo decreto legislativo, da adottarsi ai sensi dell’articolo 1, comma 5, della legge 9 agosto 2023, n. 111, l’individuazione delle norme statali di rango primario e secondario, nonché le disposizioni statali di natura amministrativa generale, che sono o restano abrogate in ragione della loro incompatibilità con quelle del presente decreto, a partire dall’articolo 1, comma 727, lettera e), della legge 27 dicembre 2019, n. 160, che è abrogato alla data di entrata in vigore del presente decreto.

Al medesimo decreto legislativo è fatto rinvio per l’introduzione delle norme di coordinamento formale e sostanziale con quelle del presente decreto.

È previsto, infine, che fino all’entrata in vigore del suddetto decreto legislativo continueranno ad applicarsi le violazioni e le rispettive sanzioni previste dalle vigenti disposizioni di legge.

Il predetto articolo contiene disposizioni ordinamentali finalizzate al coordinamento della legislazione vigente con il nuovo quadro regolatorio originato dal presente decreto il quale troverà effettiva attuazione soltanto all’atto della concreta attribuzione delle nuove concessioni dallo stesso regolate. Per tale motivo, la disposizione non genera maggiori oneri per la finanza pubblica rispetto a quanto attualmente stimato nelle previsioni di bilancio.

L’articolo 26 prevede che il provvedimento entra in vigore il giorno successivo alla sua pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana.

cdn/AGIMEG

Riordino giochi, relazione tecnica: ecco perché le concessioni costeranno 7 milioni, il canone annuo al 3% e la scelta sui PVR

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