Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quarta) ha emesso un’ordinanza in risposta a un ricorso presentato contro l’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni (AGCOM). Il ricorrente ha contestato la legittimità di una sanzione di 157.000 euro inflitta dall’Autorità, derivante dalla violazione del Decreto Dignità, che vieta qualsiasi forma di pubblicità di giochi e scommesse con vincite in denaro, anche indiretta, su qualunque mezzo. La violazione era stata accertata mediante pubblicazione di video promozionali su YouTube e Twitch.
Il Tribunale, in particolare, ha disposto la sospensione del giudizio e la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale, ritenendo che la questione di legittimità costituzionale sia rilevante e non manifestamente infondata. La Corte Costituzionale, quindi, è chiamata a decidere se la norma del decreto Dignità in materia di divieto di pubblicità “nella parte in cui non si riconosce alcuna discrezionalità all’autorità nella determinazione del quantum sanzionatorio”, sia o meno legittima.
“Le sanzioni amministrative a carattere punitivo pur qualificandosi formalmente come misure amministrative, condividono con le pene in senso stretto non solo il contenuto afflittivo, ma soprattutto la causa giuridica che ne giustifica l’imposizione: entrambe costituiscono una reazione ordinamentale a una condotta illecita, cui si ricollega, in via diretta, l’imposizione di una restrizione o di un sacrificio a carico del trasgressore. In altre parole, l’effetto lesivo prodotto da queste misure non è, come accade nei comuni provvedimenti amministrativi, una conseguenza indiretta della realizzazione di un interesse pubblico specifico, bensì il risultato primario perseguito con l’irrogazione della sanzione. Proprio in considerazione di tale natura sostanzialmente punitiva, le sanzioni amministrative devono essere sottoposte – al pari delle pene – al vaglio di proporzionalità, che impone il rispetto di un rapporto di congruità tra gravità dell’illecito e severità della sanzione, in assenza del quale verrebbe meno la giustificazione stessa della compressione dei diritti del trasgressore”, ha sottolineato il Tar nella sentenza.
Il ricorrente ha avanzato dieci motivi di censura, tra cui la tardività della contestazione e del provvedimento finale, genericità della contestazione, assenza di profitto, eccessività e sproporzione della sanzione, violazioni di garanzie difensive e costituzionali, e illegittimità dell’intero sistema sanzionatorio previsto dalla norma. Il punto principale trattato nella sentenza è il fatto che la norma impone una soglia minima di 50.000 euro per le sanzioni, senza possibilità di riduzione o valutazione diversa in base alle circostanze. Questa rigidità potrebbe portare a sanzioni sproporzionate rispetto alla gravità del fatto e alle capacità economiche del soggetto sanzionato, in contrasto con i principi costituzionali di proporzionalità, individualizzazione della pena e rispetto dei diritti fondamentali.
“La disposizione in esame si inserisce in un più ampio disegno normativo inteso a contrastare i rischi connessi alla crescente diffusione della ludopatia, con particolare attenzione all’incidenza della dimensione digitale del fenomeno. L’avvento delle tecnologie digitali, l’espansione dell’offerta tramite piattaforme online e la disponibilità costante di strumenti di accesso come smartphone e tablet hanno provocato un mutamento strutturale delle modalità di fruizione del gioco, amplificandone esponenzialmente la pervasività e l’accessibilità. In particolare, la dimensione virtuale del gioco online, caratterizzata da anonimato, assenza di barriere spaziali e temporali e accesso illimitato e continuo, attenua la percezione del rischio e favorisce condotte compulsive. Inoltre, la struttura stessa delle interfacce digitali è spesso progettata per massimizzare il coinvolgimento emotivo e stimolare la reiterazione del comportamento di gioco. Tali caratteristiche hanno reso il gioco online – rispetto alle forme tradizionali – più invasivo e insidioso, come segnalato anche dalla Corte di giustizia dell’Unione europea, la quale ha riconosciuto che, in considerazione dell’assenza di contatto diretto tra consumatore e operatore, i giochi d’azzardo accessibili online comportano rischi differenti e più gravi rispetto a quelli connessi all’offerta tradizionale di tali giochi, anche per eventuali frodi commesse dagli operatori a danno dei consumatori. In questo quadro si inscrive l’introduzione del divieto generalizzato della pubblicità di giochi e scommesse con vincite in denaro, che è stato accompagnato da una sanzione amministrativa pecuniaria di particolare severità (pari al venti per cento del valore della sponsorizzazione o pubblicità, e comunque non inferiore a 50.000,00 euro), quale misura volta ad arginare un fenomeno ormai allarmante sotto il profilo sanitario e sociale. E tuttavia, pur riconoscendo l’alto rango costituzionale del bene giuridico tutelato dalla disposizione – quale è la salute pubblica, che rappresenta un interesse fondamentale della collettività e un valore primario dell’ordinamento – il Collegio dubita della tenuta costituzionale del meccanismo sanzionatorio delineato dalla norma”, ha aggiunto.
“Di recente la Corte costituzionale, con la sentenza n. 185 del 2021, ha affrontato la questione delle pene di importo fisso, dichiarando l’illegittimità costituzionale della sanzione rigida di 50.000,00 euro prevista dall’art. 7, comma 6, secondo periodo, del decreto legge 13 settembre 2012, n. 158, che puniva l’omessa affissione nelle sale da gioco di una targa contenente un avvertimento sui rischi della ludopatia. In particolare, la Corte si è soffermata sul principio di necessaria individualizzazione della pena, che si oppone alla previsione di sanzioni pecuniarie di considerevole severità e, al tempo stesso, fisse nel loro ammontare, dunque non suscettibili “di graduazione da parte dell’autorità amministrativa, e del giudice”, ha aggiunto il Tar. “Secondo la Corte, previsioni punitive rigide non appaiono in linea con il “volto costituzionale” del sistema sanzionatorio”.
“Il meccanismo sanzionatorio previsto dall’art. 9 del decreto dignità, pur non imponendo una sanzione unica e fissa, solleva analoghe criticità sotto il profilo della proporzionalità e dell’individualizzazione della pena. Infatti, dopo aver previsto l’irrogazione di una sanzione pecuniaria stabilita nella misura proporzionale del 20 per cento del valore dei ricavi, l’art. 9, comma 2, del decreto dignità prosegue precisando che l’importo della sanzione non possa comunque essere inferiore a 50.000,00 euro per ogni violazione. La norma configura dunque un meccanismo sanzionatorio che combina una componente proporzionale con una soglia minima inderogabile, connotata da eccezionale severità, che segna il confine al di sotto del quale né l’autorità amministrativa né il giudice possono scendere. Tale soglia, seppur inserita in un sistema formalmente flessibile, introduce una componente di fissità che finisce per neutralizzare la funzione calibratrice della componente proporzionale e per comprimere i margini di discrezionalità dell’amministrazione nella commisurazione della pena, conducendo, nella prassi applicativa, a risultati sanzionatori palesemente eccedenti il limite della proporzionalità rispetto all’illecito commesso”, ha continuato.
“Nel caso di specie, la rigidità della soglia minima di 50.000,00 euro prevista dall’art. 9, comma 2, del decreto legge n. 87 del 2018, sebbene non comporti una risposta sanzionatoria fissa, determina di fatto una sostanziale omologazione delle fattispecie di minor rilievo, impedendo di cogliere quelle circostanze concrete che denotano l’effettiva tenuità dell’illecito – desumibile ad esempio dal mezzo di diffusione utilizzato, dal contenuto e dal tono della pubblicità, dall’efficacia persuasiva del messaggio, dal coefficiente di diffusione dei contenuti pubblicitari, dall’intensità dell’elemento soggettivo e dal carattere isolato delle condotte – ma anche di tenere conto della struttura economica e giuridica dell’autore dell’illecito”. “La norma, inoltre, arretra la soglia di punibilità, ancorandola al solo pericolo astratto per la salute pubblica: non è richiesto né l’accertamento del danno, legato all’effettivo insorgere di fenomeni patologici legati alla ludopatia, né – ancor più a monte – che il messaggio abbia concretamente influenzato, sul piano causale, la scelta di almeno un soggetto di avvicinarsi o accedere al gioco d’azzardo. Ciò comporta un sensibile ampliamento delle condotte suscettibili di sanzione, spesso caratterizzate da differenti gradi di aggressione al bene giuridico tutelato, con il rischio che anche comportamenti limitatamente offensivi, connotati da un pericolo remoto o di modesta intensità, vengano colpiti con un’identica sanzione, non inferiore a 50.000,00 euro”, ha specificato.
“Il meccanismo sanzionatorio rischia di tradursi in una reazione eccessivamente severa e manifestamente sproporzionata rispetto alle specifiche caratteristiche dei singoli fatti ricompresi nell’ambito applicativo della norma, avuto riguardo ai diversi profili evidenziati, relativi alla reale offensività della condotta, alle caratteristiche soggettive ed economiche del trasgressore e all’entità del profitto conseguito. Simili risultati sono emblematicamente illustrati dal caso oggetto del presente giudizio, in cui l’autore della sponsorizzazione è stato punito con una sanzione pecuniaria di 157.000,00, a fronte di un vantaggio economico inferiore a 1.000,00 euro, riferibile a uno solo dei tre canali contestati. A ben vedere, la componente “punitiva” della sanzione irrogata eccede di oltre centocinquanta volte il profitto effettivamente conseguito: un coefficiente che non può che apparire manifestamente eccessivo, considerato che l’importo applicato sarebbe risultato identico anche in presenza di un profitto pari a 785.000,00 euro. La sproporzione diventa ancora più evidente se si considerano le condizioni economiche del ricorrente, un giovane di appena 28 anni, che ha posto in essere le violazioni al di fuori di qualsiasi contesto imprenditoriale, svolgendo l’attività lavorativa come aiuto magazziniere, con una retribuzione mensile di circa 1.300,00 euro. Una sanzione di tale entità, pari a 157.000,00 euro, risulterebbe inevitabilmente insostenibile rispetto alla sua capacità economica, finendo per assorbire interamente, e per molti anni, le sue risorse future. Ciò comporterebbe una compromissione concreta e duratura delle sue possibilità di crescita personale, sviluppo professionale e inclusione sociale, ponendolo in una condizione di grave e persistente difficoltà finanziaria”, ha aggiunto.
Il Tribunale ha quindi dichiarato rilevante e non manifestamente infondata la questione di costituzionalità dell’art. 9, comma 2, del Decreto Dignità, e ha sospeso il giudizio in attesa della pronuncia della Corte costituzionale. cdn/AGIMEG