E’ un vera e propria “bomba” la Circolare che il Ministero dell’Interno – Dipartimento della Pubblica Sicurezza, ha inviato alle Questure, Prefetture e Commissariati di tutta Italia e anticipata ieri da Agimeg. Con questa Circolare il Ministero indica le linee da seguire in merito agli interventi fatti da Comuni e enti locali per quanto riguarda il settore dei giochi. Partendo dalla sentenza del Tar Lazio del 2019 che aveva dichiarato nullo il provvedimento che imponeva degli orari di chiusura ad una sala Bingo di Anzio, il Ministero dell’Interno ha sottolineato le criticità di interventi di questo tipo. Nella Circolare si evidenzia come i Comuni debbano tenere assolutamente conto delle linee guide indicate nell’Intesa Stato-Regioni di due anni fa. Solo seguendo la suddetta Intesa e confrontandosi con l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, i provvedimenti comunali potranno essere messi al riparo da questioni di illegittimità. Ecco il testo integrale della Circolare:
- Premessa
Nell’economia delle attività che si vanno sviluppando congiuntamente dal “centro” “territorio” per la costruzione del nuovo modello di polizia amministrativa di sicurezza, un aspetto di primaria importanza è sicuramente costituito dalla crescente attenzione che viene prestata evoluzione della giurisprudenza amministrativa dell’interpretazione del quadro regolatorio di licenze di polizia. L’esigenza del resto di riservare la massima attenzione alle dinamiche del contenzioso, non sul piano del diritto sostanziale, ma anche di quello processuale, ha ricevuto significative conferme provenienti da diverse fonti. Ci si riferisce in primo luogo all’andamento del contenzioso nel corso del 2018 la cui misurazione è stata possibile grazie ad una rilevazione statistica effettuata con il contributo della rete delle Autorità provinciali di p.s. che si coglie l’occasione per ringraziare per lo sforzo profuso nel rendere tempestivamente disponibile un articolato batch di dati. La raccolta strutturata di tali dati ha posto in luce come, in una situazione che rimane positiva, sussistano ancora margini di miglioramento per ridurre l’area del 25% di decisioni sfavorevoli all’Amministrazione, pronunciate dal Giudice Amministrativo o in sede di ricorso straordinario al Capo dello Stato. Si tratta di uno sforzo che chiama in causa sia gli Uffici che esercitano il potere provvedimentale, soprattutto per quanto concerne i profili di discrezionalità amministrativi, sia gli Uffici e Comandi delle Forze di polizia forniscono i contributi informativi e propositivi di cui si alimentano le decisioni delle Autorità di p.s. Del resto, l’utilità di dispiegare un’azione volta a supportare la periferia nella gestione del contenzioso, giurisdizionale e giustiziale, è stata ulteriormente confermata nel corso del primo ciclo di incontri con i Dirigenti delle Prefetture preposti alla Direzione delle Aree competenti in materia di polizia amministrativa di sicurezza e con i Dirigenti delle Divisioni PAS/PASI delle Questure – conclusosi il 24 ottobre scorso a Bari. Alla luce di ciò, è stata avviata una riflessione volta ad individuare le modalità migliori per mettere a disposizione delle Prefetture e Questure ulteriori supporti connessi alle dinamiche del processo amministrativo. Tale riflessione è partita dalla considerazione che questo Dipartimento non può assumere un ruolo diretto nella gestione del contenzioso se non nei casi in cui vengono impugnati sia pure come atto presupposto provvedimenti ed atti adottati dai suoi Uffici.
Diversamente, infatti, si verrebbe a realizzare una consentita “espropriazione” di competenze ai danni delle Prefetture e delle Questure, le quali, per altro, avendo una diretta consapevolezza degli itinera logico-amministrativi seguiti, sono le uniche titolate, anche sul piano fattuale, a contribuire alla difesa erariale. Si è, invece, ritenuto opportuno proseguire nell’attività di individuazione di quelle pronunce che rivestono una particolare rilevanza nel panorama della giurisprudenza amministrativa, vuoi perché esse segnano il consolidamento di orientamenti venutisi a formare nel tempo, vuoi per la rilevanza generale delle regulae iuris adottate, vuoi ancora per la portata innovativa della pronuncia.
In questo contesto, è parso utile accompagnare la segnalazione nella novità giurisprudenziale o giustiziale con ulteriori supporti atti a evidenziare la rilevanza che tali pronunce assumono, anche con riguardo ai di casi in cui si controverte fattispecie caratterizzate dalla discrezionalità amministrativa.
Come è noto, in simili fattispecie il Giudice provvede non solo a risolvere le questioni di diritto prospettate, ma, nel fare questo, detta anche la norma agendi cui l’Amministrazione deve attenersi soprattutto nei casi in cui la decisione postula una “riedizione” del potere.
Si tratta di un’evoluzione che, in qualche modo, riduce la distanza che separa la nostra “tradizione giuridica” da quella anglosassone, fondata sul principio dello stare decrisis.
E’ sembrato, pertanto, utile mettere a disposizione delle Prefetture e delle Questure una scheda riepilogativa (cas log) della pronuncia individuata come di interesse che non si limita a riportare la relativa “massima”, ma a questa aggiunge, sia pure attraverso enunciati sintetici, una contestualizzazione nel caso da cui origina la pronuncia del Giudice.
Si tratta del metodo che, attraverso il ricorso a cas log (scheda del caso), intende facilitare l’interprete nella ricerca e nell’individuazione della pronuncia che più si attaglia alla fattispecie concreta sulla quale si deve determinare e che, quindi, più agevolmente può essere argomentata e sostenuta in un’eventuale sede contenziosa.
Muovendo da questa impostazione, si è ritenuto opportuno avviare la sperimentazione di questo metodo di lavoro da un “caso” segnalato particolarmente all’attenzione di questo Dipartimento dell’Avvocatura Generale dello Stato, riguardante la disciplina degli esercizi pubblici in cui vengono istallati gli apparecchi automatici da gioco in cui l’art. 110 TULPS.
- Il caso esaminato dal TAR Lazio – Sezione II-bis.
IL caso esaminato dal Tar Lazio – sezione UU-bis, con la sentenza n. 1460 del 5 febbraio 2019, scaturisce dal ricorso presentato dal gestore di un esercizio pubblico di giochi leciti, situato in un comune laziale, attraverso l’ordinanza sindacale con la quale il Sindaco aveva disciplinato gli orari di funzionamento di apparecchi automatici da gioco con vincite in denaro, di cui all’art. 110, sesto comma, TULPS.
Con tale provvedimento, l’Ente locale aveva limitato l’orario di funzionamento quotidiano dei predetti apparecchi a otto ore. con un “blocco”, quindi, sedici ore – estendendolo, poi, con una successiva ordinanza anch’essa gravata dal ricorrente, ad undici ore (con un “blocco” quindi le tredici per le tredici ore residue).
Tale provvedimento era stato impugnato dl ricorrente, il quale, con motivi aggiunti, aveva eccepito come esso fosse in contrasto con l’Intesa Stato, Regioni, Enti Locali, sancita dalla Conferenza Unificata n. 103/U del 7 settembre 2017; quest’ultima, infatti, fissa la durata massima del “blocco” degli apparecchi in argomento in sei ore giornaliere.
- La posizione assunta dal TAR Lazio con la sentenza n. 1460/2019.
Il TAR Lazio ha accolto il gravame, sulla base di un articolato iter ragionativo, che si incentra sulla valenza giuridica della ricordata intesa, adottata ai sensi dell’art. 1, comma 936, della legge 28 dicembre 2015, n. 208.
Come è noto, la disposizione ha rimesso a questo strumento la definizione delle caratteristiche degli esercizi dove si raccoglie il gioco pubblico, nonché i criteri per la loro distribuzione e concentrazione territoriale, nell’intento di garantire più elevati livelli di sicurezza di ben individuati interessi pubblici.
Ci si riferisse, per un verso, alla tutela della salute evidentemente dagli effetti delle ludopatie, dell’ordine della sicurezza pubblica, della pubblica fede dei giocatori, per un latro, alla prevenzione del rischio che i minori possano accedere ai giochi in questione.
L’intesa raggiunta in sede di Conferenza Unificata il 7 settembre 2017 ha previsto un articolato insieme di regole, tra cui quella che consente agli Enti Locali di vietare l’esercizio dei giochi leciti in fasce orarie prestabilite, per un periodo massimo di inibizione pari a sei ore giornaliere, destinate ad essere recepite in apposito decreto adottato dal Ministero dell’Economia e delle Finanze, sentite le competenti Commissioni parlamentari.
In relazione a tale previsione, è emersa la questione della valenza giuridica da attribuire all’intesa in questa fase in cui il provvedimento del Ministro dell’Economia e delle Finanze non è stato ancora adottato.
Sul punto in cui si sono registrate in giurisprudenza due diverse correnti di pensiero.
Secondo un orientamento l’art. 1 comma 936, della legge n. 208/2015 affida al cennato decreto la funzione di recepire i contenuti dell’intesa raggiunta.
In sua assenza, l’intesa dovrebbe, quindi, considerarsi priva di valore vincolante per i diversi livelli di governo che l’hanno sottoscritta; né sarebbe possibile attuarla in una parte (quella cioè relativa alle fasce orarie di chiusura delle attività di gioco lecito) piuttosto che in altra, poiché questa attuazione parcellizzata scadrebbe nell’arbitrario (TAR Veneto , Sez. III, 11 aprile 2018, n. 417; TAR Lazio 18 dicembre 2018, n. 12322).
La cennata sentenza del TAR Lazio n. 1460 del 2019 sposa la diversa tesi per cui, in assenza del decreto del Ministero dell’Economia e delle Finanze, la richiamata intesa, pur non avendo una valenza cogente, dispiegherebbe comunque alcuni effetti, suscettibili di vincolare le scelte che li stakeholder istituzionali sono chiamati a compiere.
Muovendo da questo presupposto, il TAR ha annullato l’ordinanza sindacale, ritenendo che la fissazione di un orario di chiusura delle attività di gioco più lunga rispetto a quella stabilita dall’intesa conclusa in sede di Conferenza Unificata sia legittima in quanto essa:
- In primo luogo, non motiverebbe adeguatamente le ragioni per le quali si discosta dagli indirizzi recati dall’intesa raggiunta in sede di Conferenza Unificata;
- In secondo luogo, sarebbe stata adottata in violazione delle regole procedurali stabilite dalla medesima intesa, espressione del più generale principio di leale collaborazione.
- Le regulae iuris enunciate
La Corte territoriale previene a tale conclusione, attraverso un iter logico-giuridico, che si muove su due piani.
Il primo, tenore generale, riguarda la natura delle funzioni attribuite alla Conferenza Unificata, nonché la valenza delle intese raggiunte nell’ambito della stessa Conferenza; il secondo, di tenore più specifico, riguarda invece gli effetti che i contenuti della richiamata intesa del 7 settembre 2017 produce nel caso di specie.
Entrando nel merito, gli snodi fondamentali dell’argomentazione di livello generale possono essere schematizzati attraverso le seguenti proposizioni:
- Alla Conferenza Unificata sono attribuite funzione di informazione, consultive, di raccordo, nonché, attraverso la stipula di intese, di indirizzo al fine di garantire lo sviluppo di azioni in ambiti di interesse comune per lo Stato, le Regioni e gli Enti Locali, secondo indirizzi condivisi ed uniformi;
- L’intesa attua un procedimento amministrativo, attraverso il quale, in attuazione del principio di leale collaborazione, vengono realizzati la concentrazione e l’esercizio condiviso di funzioni concorrenti devolute;
- La conclusione dell’intesa prevista dall’art. 1, comma 936, della legge n. 208/2015 costituisce, pertanto, la sede normativamente prevista per l’adozione di una disciplina uniforme ed omogenea sul territorio nazionale delle modalità di offerta dei giochi leciti, contesto nel quale coesistono profili di competenza esclusiva dello Stato (tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica, regolamentazione dell’esercizio dei giochi e delle scommesse, anche per quanto concerne il relativo regime concessorio) e degli Enti locali per una pluralità di aspetti riconducibili alla pianificazione e al governo del territorio (disciplina degli orari di apertura degli esercizi di gioco e scommesse, distribuzione sul territorio dell’offerta di gioco, con l’imposizione di distanze minime dal luoghi sensibili);
- Per effetto del raggiungimento della cennata intesa ex art, 1, comma 936, della legge n. 208/2015, ai singoli Enti residuano margini di scelta discrezionale solo negli “spazi” lasciati liberi dall’intesa stessa;
- Pertanto, l’adozione, attraverso la stipula dell’intesa, di un quadro di regole e criteri omogenei sul territorio nazionale, anche in assenza del decreto di recepimento, assume la valenza di parametro di riferimento per l’esercizio, da parte delle amministrazioni locali, delle loro specifiche competenze in materia di disciplina dei giochi leciti;
- Conclusivamente, in attesa che intervenga il previsto decreto di recepimento, l’intesa riveste la valenza di una norma di indirizzo per l’azione degli Enti locali costituendo, al contempo, un parametro di legittimità dei provvedimenti da essi adottati.
Le argomentazioni di segno più specifico, attinenti alla verifica della coerenza delle determinazioni assunte dal Comune laziale rispetto alle indicazioni recate dall’accordo raggiunto il 7 settembre 2017 nell’ambito della Conferenza Unificata, possono essere sintetizzate attraverso i seguenti passaggi:
- L’ordinanza del Sindaco del predetto Comune si discosta dai contenuti dell’intesa innanzitutto, per la durata della chiusura giornaliera del gioco sensibilmente più lunga (tredici ore, dopo la modifica dell’originaria ordinanza), rispetto a quanto contemplato dal cennato accordo (sei ore giornaliere);
- La valenza di atto di indirizzo assunta dall’0intesa implica che le indicazioni in essa contenute possono essere disattese solo laddove il Comune dimostri, in sede di motivazione, l’esistenza di particolari situazioni o fenomeni, legati allo specifico contesto del proprio territorio che rendano necessario adottare soluzioni diverse dalla disciplina destinata a trovare applicazione sul piano nazionale;
- Conseguentemente, l’adozione di una soluzione diversa da quella stabilita dall’intesa non può considerarsi sufficientemente motivata, laddove – come nel caso di specie – si fondi su fatti e circostanze riferite soltanto al contesto nazionale o regionale;
- Inoltre, l’intesa dal 7 settembre 2017 tutela anche lo spazio di autonomia e di competenza di ciascun livello di governo coinvolto e, a tal fine, essa subordina la definizione della distribuzione giornaliera dell’orario del gioco ad una previa intesa con l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, portatore dell’interesse a salvaguardare le ragioni erariali connesse al gioco lecito;
- Pertanto, l’acquisizione dell’intesa con la predetta Agenzia costituisce una regola procedurale espressione del più generale principio di leale collaborazione, con la conseguenza che la sua violazione (come nel caso di specie) determina l’illegittimità del provvedimento adottato.
- Il case log.
La sentenza del TAR Lazio n. 1406/2019, sebbene non riguardi provvedimenti adottati da questa Amministrazione, appare estremamente significativa per la complessiva disciplina di un settore, la cui governance è affidata in termini significativi anche alle Autorità provinciali e locali di pubblica sicurezza.
Peraltro, essa appare indicativa di un orientamento che si viene consolidando, come parrebbe dimostrare l’analoga pronuncia n. 6260, emessa dalla medesima Sezione II-bis del TAR Lazio il 15 maggio scorso.
Per tale motivo, e per le categorie giuridiche che avoca, è stato ritenuto opportuno avviare da essa la sperimentazione della tecnica di studio di cui si è detto, predisponendo il case log che si unisce in Allegato A.
Tale documento riassume i passaggi essenziali della sentenza n. 1460, secondo una logica che punta a ricavare la ratio decidendi delle circostanze concrete sulle quali il Giudice è stato chiamato a determinarsi.
In questo senso, il presente case log – insieme agli altri che saranno generati dall’Ufficio per gli Affari della Polizia Amministrativa e Sociale (UPAS) sull’intero spettro di propria competenza – intende rappresentare un ulteriore strumento di lavoro messo a disposizione dalle Autorità provinciali e locali di pubblica sicurezza onde consentire di esercitare al meglio il proprio potere discrezionale.
Attraverso queste “schede” sarà, infatti, possibile raccogliere, per ciascuna fattispecie regolata dalla legislazione di pubblica sicurezza, un’antologia di casi concreti e delle relative soluzioni, dai quali trarre ispirazione, in sede di esercizio dei poteri di amministrazione attiva, per definire il contenuto discrezionale dei provvedimenti da adottare in situazioni identiche o analoghe e, in sede di gestione del contenzioso, per sviluppare al meglio le regolamentazioni difensive.
- Indicazioni finali per i Sigg. ri Prefetti
L’orientamento assunto da TAR Lazio presenta spetti di diretto interesse soprattutto per i Comuni che, nell’esercizio delle proprie competenze di governo del territorio, possono trovarsi nella necessità di intervenire per regolare aspetti dell’attività degli esercizi di giochi leciti e scommesse, presi in considerazione dalla più volte menzionata intesa n. 103/U, sancita dalla Conferenza Unificata del 7 settembre 2017.
Alla luce di ciò, in uno spirito di leale collaborazione, si segnala all’attenzione di Sigg. ri Prefetti l’opportunità che i contenuti dei paragrafi 2,3 e 4 del presente atto di indirizzo siano partecipati, nelle forme ritenute più opportune, ai Comuni delle rispettive Provincie, ai quali potrà essere esteso anche il cas log di cui all’Allegato A.
I Sigg. ri Prefetti dei Capoluoghi di Regione, nella veste di Rappresentanti dello Stato per i rapporti con le Autonomie – e più specificatamente nell’esercizio delle funzioni di cui l’art. 10, comma l, lett.
- Della legge 5 giugno 2003, n. 131 – potranno altresì valutare l’utilità di fornire alle Amministrazioni regionali i predetti ragguagli formativi.
lp/AGIMEG
