Il Consiglio di Stato si è pronunciato sulla controversia tra Hbg Connex S.p.A., ora Admiral Gaming Network S.r.l., e l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli in merito a penali applicate per presunti inadempimenti legati ai sistemi AWP e VLT.
La società aveva impugnato le note con cui ADM aveva irrogato le penali per i periodi compresi tra il 21 marzo e il 31 dicembre 2013 e tra il 1° gennaio e il 31 dicembre 2014, oltre alla determinazione direttoriale del 16 marzo 2021 che aveva fissato i criteri di calcolo degli importi.
In primo grado il TAR Lazio aveva respinto il ricorso, ritenendo legittima l’azione dell’amministrazione. La società ha quindi proposto appello al Consiglio di Stato.
La natura delle penali
Uno dei punti centrali della decisione riguarda la qualificazione delle somme richieste da ADM. Il Consiglio di Stato ha confermato che si tratta di penali di natura contrattuale e non di sanzioni amministrative. Secondo i giudici, la convenzione di concessione richiama chiaramente il modello civilistico della clausola penale, cioè uno strumento che serve a predeterminare in via forfettaria il danno da inadempimento.
Da questa impostazione deriva una conseguenza importante: alle penali non si applicano le regole tipiche delle sanzioni amministrative, come i termini e i principi previsti dalla legge 689 del 1981. Il termine di riferimento resta quindi quello ordinario della prescrizione decennale.
Le contestazioni sugli inadempimenti
La concessionaria aveva sostenuto che gli inadempimenti contestati non sussistessero e che l’amministrazione avesse svolto un’istruttoria insufficiente. In particolare, aveva cercato di giustificare alcuni malfunzionamenti facendo riferimento a problemi di rete e ad attività di manutenzione straordinaria.
Il Consiglio di Stato ha però respinto queste doglianze. Secondo i giudici, l’Agenzia aveva allegato correttamente gli inadempimenti e la società non aveva fornito una prova sufficiente del fatto che gli stessi fossero inesistenti oppure dovuti a cause non imputabili. Per questo, sotto il profilo della responsabilità, la posizione dell’amministrazione è stata ritenuta fondata.
Il nodo del ritardo e dei criteri del 2021
La parte decisiva della sentenza riguarda però la misura concreta delle penali. Il Consiglio di Stato ha osservato che gli importi sono stati applicati molti anni dopo i fatti contestati, circostanza che dimostra un interesse non particolarmente intenso del concedente a far rispettare tempestivamente gli standard di servizio.
Inoltre, la quantificazione è stata effettuata sulla base di criteri fissati con una determinazione direttoriale del 16 marzo 2021, quindi molto tempo dopo gli inadempimenti del 2013 e del 2014. Per i giudici questo elemento ha inciso in modo rilevante, perché il concessionario non era stato messo in condizione di conoscere in anticipo e in modo pieno le conseguenze economiche del proprio comportamento.
La decisione del Consiglio di Stato
Pur confermando la natura contrattuale delle penali e la sussistenza degli inadempimenti contestati, il Consiglio di Stato ha ritenuto che l’importo complessivo richiesto fosse manifestamente eccessivo. Ha quindi accolto il motivo di appello relativo alla riduzione equitativa della penale ai sensi dell’articolo 1384 del codice civile.
La sentenza ha così annullato i provvedimenti di applicazione delle penali, precisando però che l’amministrazione potrà irrogarle nuovamente applicando il minimo edittale previsto dalla convenzione per ciascuna fattispecie, anche se inferiore a quello risultante dai criteri fissati nel 2021.
Le conseguenze
In conclusione, il Consiglio di Stato ha accolto solo in parte l’appello della società. Non ha messo in discussione il potere di ADM di contestare gli inadempimenti e di applicare penali, ma ha ritenuto illegittimo l’importo concretamente determinato.
Le spese del doppio grado di giudizio sono state compensate. mg/AGIMEG
