Il Consiglio di Stato ha accolto gli appelli proposti da Gamenet S.p.A. e Lottomatica Videolot Rete S.p.A. contro una serie di provvedimenti con cui l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli aveva applicato penali per presunti disservizi nella gestione della rete telematica degli apparecchi da gioco.
La decisione riguarda il sistema di gestione di slot e vlt, cioè gli apparecchi da intrattenimento collegati alla rete del gioco pubblico. Palazzo Spada ha chiarito che le somme richieste da ADM non hanno natura di sanzioni amministrative, ma di penali contrattuali previste dalla convenzione di concessione. Nonostante questo, i giudici hanno ritenuto illegittimi i provvedimenti impugnati, osservando che gli importi applicati erano manifestamente eccessivi e in parte calcolati con criteri non corretti.
La vicenda
Il contenzioso nasce dai provvedimenti adottati da ADM nei confronti di Gamenet S.p.A. e Lottomatica Videolot Rete S.p.A., entrambe concessionarie del servizio pubblico di attivazione e conduzione della rete per la gestione telematica del gioco lecito mediante apparecchi da divertimento e intrattenimento.
Nel caso di Gamenet S.p.A., l’Agenzia aveva contestato il mancato rispetto dei livelli di servizio previsti dalla convenzione di concessione nel periodo compreso tra il 21 marzo 2013 e il 31 dicembre 2013 e, in altri procedimenti, nel periodo tra il 1° gennaio 2014 e il 31 dicembre 2014. Le penali contestate ammontavano, a seconda dei provvedimenti, a 14.090 euro, 268.890 euro, 340.429,60 euro e 24.819,10 euro.
Per quanto riguarda Lottomatica Videolot Rete S.p.A., ADM aveva applicato una penale molto più elevata, pari a 3.711.181,47 euro, in relazione a presunte violazioni dei livelli di servizio riferite al periodo dal 1° gennaio 2014 al 31 dicembre 2014.
Le due società avevano impugnato i provvedimenti davanti al TAR Lazio, che però aveva respinto i ricorsi. Da qui l’appello al Consiglio di Stato.
La natura delle penali
Uno dei punti principali affrontati nella sentenza riguarda la qualificazione delle somme richieste da ADM. Secondo Gamenet S.p.A. e Lottomatica Videolot Rete S.p.A., si sarebbe trattato in realtà di sanzioni amministrative, da assoggettare quindi ai principi di legalità, irretroattività e tempestività della contestazione.
Il Consiglio di Stato ha però respinto questa impostazione. I giudici hanno affermato che le somme richieste da ADM vanno considerate penali contrattuali, cioè importi previsti dalla convenzione di concessione in caso di inadempimento del concessionario. In sostanza, non si tratta di vere e proprie sanzioni amministrative, ma di una forma di risarcimento forfettario e anticipato del danno collegato all’inadempimento.
Pur riconoscendo la natura contrattuale delle penali, il Consiglio di Stato ha ritenuto fondati gli appelli di Gamenet S.p.A. e Lottomatica Videolot Rete S.p.A. sotto il profilo della quantificazione.
Secondo i giudici, l’ammontare complessivo delle penali era manifestamente eccessivo anche per due ragioni precise: da un lato, le contestazioni sono arrivate a notevole distanza di tempo rispetto ai fatti; dall’altro, i criteri generali di quantificazione sono stati definiti da ADM solo con una determinazione direttoriale del 16 marzo 2021, quindi diversi anni dopo i periodi cui si riferivano gli inadempimenti contestati.
Questo ritardo, secondo Palazzo Spada, rende sproporzionato l’importo finale applicato nei confronti delle società. Per questo motivo il Collegio ha stabilito che ADM, nel rideterminare eventuali penali, dovrà applicare il minimo previsto dalla convenzione.
Gli errori nel metodo di calcolo
La sentenza evidenzia anche alcuni errori specifici nel sistema di calcolo adottato da ADM. Il primo riguarda il tetto massimo delle penali. Secondo il Consiglio di Stato, il limite dell’11% previsto dalla convenzione non deve essere calcolato sommando insieme i compensi dei sistemi AWP e VLT, ma va determinato separatamente per ciascun sistema di gioco.
Il secondo profilo riguarda una delle contestazioni mosse in particolare a Lottomatica sul tema dell’integrità del software degli apparecchi. In questo caso il Consiglio di Stato ha ritenuto irragionevole il criterio seguito da ADM, perché una volta superata la soglia del 50% di anomalie l’Agenzia aveva applicato la penale a tutti gli apparecchi irregolari, e non soltanto a quelli eccedenti la soglia.
Il Consiglio di Stato ha accolto gli appelli delle società, riformando la sentenza del TAR Lazio e annullando i provvedimenti ADM del 16 marzo 2023 e del 21 giugno 2023. L’Agenzia potrà riesaminare la vicenda e applicare nuovamente le penali, ma dovrà farlo attenendosi ai criteri indicati nella sentenza. mg/AGIMEG