“Una proposta normativa che l’Agenzia, attraverso i suoi uffici, ha veicolato in varie occasioni proprio relativamente alla regolamentazione degli apparecchi senza vincita in denaro e` finalmente entrata nell’ordinamento della Repubblica Italiana”. E’ quanto ha detto il direttore generale dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli, Marcello Minenna, nell’audizione nella Commissione parlamentare di inchiesta sul gioco illegale e sulle disfunzioni del gioco pubblico del Senato dello scorso 28 giugno.
“Si tratta di una norma di buonsenso che consente all’autorita` di regolazione – che e` l’Agenzia delle dogane e dei monopoli – ad ordinare la tipologia di verifiche, nulla osta, autocertificazioni o altro in relazione a questi apparecchi con una gradualita` funzionale a rendere piu` moderno l’apparato di disciplina che caratterizza il settore. Avendo illustrato l’ultimo aggiornamento, riparto dall’inizio per quanto riguarda la regolamentazione. Innanzitutto parliamo di quegli apparecchi che non hanno, come dice il termine, una vincita in denaro: penso che l’esempio piu` noto sia quello della cosiddetta «ruspa», cioe` quell’apparecchio che, con una pinza manovrata da un joystick, consente di prendere un pupazzo o qualche altro oggetto tipicamente destinato ai ragazzini. Credo che tutti abbiano utilizzato il joystick di questa «ruspa»; forse a pochi di noi e` noto il fatto che non e` un gioco di abilita`, ma un gioco che ha un risultato casuale; quindi ci sono dei requisiti tecnici, per i quali sono anche previste delle verifiche effettuate dall’Agenzia. Insieme a questi giochi ci sono anche biliardini, flipper, il pingpong e altri giochi che tutti conosciamo. Senza andare troppo indietro nel tempo, una prima regolamentazione interviene nel 2003, stabilendo delle autorizzazioni: i motivi erano fondamentalmente collegati a requisiti di sicurezza, al rispetto di discipline, al non consentire la possibilita` di manomissione di questi apparecchi. Sulla base di questa normativa sono state date le autorizzazioni – all’epoca erano autorizzazioni – a tutti questi apparecchi senza vincita in denaro, classificandoli in appositi elenchi tenuti dall’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato (poi confluita nell’Agenzia delle dogane, diventata poi Agenzia delle dogane e dei monopoli nel 2012), funzionali a garantire questi requisiti e queste regole tecniche. Nel 2012 il Parlamento emano` un ulteriore provvedimento normativo che aggiornava questi requisiti e soprattutto le modalita` di autorizzazione di questi apparecchi. Questa disciplina, pero`, aveva una clausola di salvaguardia proprio per non essere vessatoria nei confronti del settore; una norma cosiddetta dormiente, cioe` che di fatto non entrava in vigore e non determinava gli aggiornamenti di regole tecniche e di autorizzazione”, ha aggiunto.
“Purtroppo pero` si e` verificato un evento imprevedibile, il lockdown e la connessa chiusura, che al momento della riapertura avrebbe comportato la riattivazione di questa normativa dormiente, con un elemento in quel caso sı` problematico nella gestione da parte telematica-informatica, ma anche di verifica da parte dell’Agenzia, che quindi si fece promotrice di una innovazione normativa che entro` nel decreto-legge n. 104 del 2020, che consentiva una regolamentazione di secondo livello da parte dell’Agenzia. Detta regolamentazione fu un primo passaggio nella logica di semplificare la disciplina; semplificazione che poi e` stata completata con il provvedimento che credo entrera` in vigore formalmente domani. Questa regolamentazione prevede che l’Agenzia possa, con suoi provvedimenti, graduare questa modalita` autorizzatoria e queste regole tecniche in relazione alla tipologia di questi apparecchi senza vincita in denaro, sempre a tutela del cittadino, dell’utente. Si tratta sempre di evitare manomissioni, di garantire dei requisiti di sicurezza nell’utilizzo. Come si fa sempre preliminarmente all’emanazione di un regolamento, l’Agenzia si e` confrontata con il settore dell’industria attraverso una serie di open hearing e si e` arrivati ad una conclusione, cioe` al provvedimento nell’ambito del quale si e` passati dall’autorizzazione a una sorta di autocertificazione solo per alcuni di questi apparecchi, tra i quali rientrano non a caso i biliardini. L’Agenzia, quindi, si limitava ad acquisire, entro certi termini, l’autocertificazione da parte del soggetto che utilizzava il biliardino, funzionale proprio a garantire il rispetto delle regole tecniche collegate a requisiti fondamentalmente di sicurezza (ad esempio, gli spigoli o il vetro per evitare che la pallina potesse fuoriuscire dal biliardino durante il gioco e diventare un elemento contundente). Mentre l’Agenzia stava promuovendo un provvedimento di ulteriore semplificazione, che e` stato approvato ieri – quest’attivita` e` stata infatti avviata a settembre dello scorso anno e vi e` traccia amministrativa di questa nostra azione – di fatto non abbiamo previsto che il termine per consegnare le autocertificazioni fosse perentorio. In sostanza, notiziando le associazioni di categoria e l’industria, chi e` del settore era al corrente che questi termini sarebbero stati man mano prorogati per questa tipologia di apparecchi, proprio per semplificare l’operativita`, in attesa che il provvedimento fosse auspicabilmente recepito dal Parlamento, come e` avvenuto in questi giorni. Giusto per dare un riferimento temporale, segnalo che il termine delle autocertificazioni – a prescindere dal fatto che ora la norma ci consente un’ulteriore regolazione che semplifica ancora di piu`, levando anche questa autocertificazione – era fissato al 31 luglio di quest’anno. Venendo con cio` al punto, credo che il motivo di questa audizione sia fondamentalmente collegato a tre elementi. Il primo, che l’Agenzia avesse di recente posto in essere una regolamentazione autorizzatoria che rendeva i biliardini come i videopoker; falso. Il secondo, che i termini fossero perentori e scaduti per presentare queste autocertificazioni e che quindi si sarebbe incorsi in chissa` quali sanzioni; falso. Infine, che l’Agenzia, intervenendo sul territorio, avesse irrogato delle sanzioni a chi avesse dei biliardini non a norma; falso”, continua.
“Cio` nonostante sono state diffuse tali notizie, probabilmente anche perche´ riguardanti un oggetto che l’Agenzia, consapevolmente, considerava come parte del patrimonio culturale dei nostri giovani, ma anche del nostro Paese e della mia generazione. Non si puo` nascondere che tutti abbiamo giocato al biliardino e che la nostra adolescenza in spiaggia si e` svolta tra jukebox, biliardino e flipper. Mi ha stupito la presa di questa fake news. Peraltro, a seguito di contatti avviati con l’associazione che prima tra tutti ha rappresentato questa criticita`, si e` svolto un incontro a seguito del quale la stessa associazione ha lanciato un comunicato stampa in cui ha preso atto che erano tutte notizie false. Malgrado questo comunicato, nei giorni successivi la vicenda e` andata avanti su parte della stampa e anche qualche intellettuale ha ritenuto di pronunciarsi sul tema. Signor Presidente, onorevoli senatori, spero che questi miei chiarimenti siano sufficienti, ferma restando la mia disponibilita` a rispondere a qualsiasi domanda o curiosita` – mi verrebbe da dire, arrivati a questo punto – visto che di elementi tecnici, normativi e operativi ne rimangono veramente pochi”, ha detto.
“E’ stata utilmente rappresentata una suddivisione tra gioco in concessione, gioco vigilato e gioco libero (lo definirei in questa categoria). Fino ad oggi, fino all’intervento legislativo che il Parlamento ha approvato oggi con il maxiemendamento nella legge di conversione del decreto-legge n. 36 del 2022, il gioco libero in quanto tale non esisteva, nel senso che per tutto il gioco era necessario un intervento degli organismi di vigilanza, controllo e verifica. In quest’ambito si argomentava la verifica con i requisiti di sicurezza di cui parlava prima il direttore, nel senso di evitare manomissioni degli apparecchi da intrattenimento senza vincite in denaro, ai sensi dell’articolo 110, comma 7, del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza (TULPS), e quindi evitare che tali apparecchi potessero essere alterati non per dare vincite in denaro, ma per eliminare quei requisiti di garanzia del gioco che lo Stato monitora. Oggi il Parlamento ha approvato questa nuova disciplina che attribuisce a un decreto del direttore dell’Agenzia da emanarsi ogni anno, entro il 15 novembre, la catalogazione dei cosiddetti giochi liberi. E` una proposta emendativa che l’Agenzia ha tecnicamente supportato nel corso di quest’ultimo anno, affinche´ alcuni giochi che fanno parte della storia e del costume di questo Paese (tra cui il biliardino) possano essere esentati da ogni tipologia di certificazione e addirittura di autocertificazione. Da oggi, quindi, sı`, secondo questa decretazione, si puo` parlare di alcune strutture e apparecchiature di gioco libero”, ha sottolineato Stefano Saracchi, responsabile della direzione giochi dell’Agenzia.
“Prima si citava l’articolo 110, commi 6 e 7, del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza, che in realta` non hanno niente a che vedere con la regolamentazione dei nulla osta di esercizio e di distribuzione. Prima si parlava di installazione, ma in realta` la norma fa riferimento al nulla osta di esercizio e di distribuzione, come previsto dalla legge n. 388 del 2000, all’articolo 38, che non inserisce all’interno del TULPS questi nulla osta, ma soltanto le sanzioni per la mancata esibizione o la mancata certificazione di questi nulla osta di esercizio e di distribuzione, che si articolano secondo delle regole tecniche, amministrative e di sicurezza per evitare che il gioco possa essere manomesso e quindi dare adito a giochi non consentiti; si tratta, cioe`, dei termini di sicurezza cui si riferiva prima il direttore. Un esempio pratico che si puo` fare e` quello dei biliardini di una volta, in cui – ricordiamo tutti – la «stecca» usciva dal lato dell’avversario; oggi cio` non accade perche´ quella «stecca» poteva essere pregiudizio di sicurezza. Giustamente si parla di identificare l’attribuzione delle competenze all’Agenzia delle dogane e dei monopoli; questa attribuzione, che fa parte delle competenze anche del Ministero dell’interno, non e` specificamente dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli ma i nulla osta di esercizio e di distribuzione certificano che il produttore, qualora voglia importare tale prodotto all’interno del territorio nazionale, abbia la capacita` di garantirne il parametro di sicurezza. In realta`, il signor direttore generale, con le sue discipline del 2021, osservate dai media secondo questa nuova regolamentazione, ha semplificato cio` che la legge prevedeva come certificazione. Nei propri nulla osta di esercizio e di distribuzione una legge dello Stato prevedeva che tutti gli apparecchi, nessuno escluso, dovessero essere certificati dal gestore, cioe` da colui che voleva mettere in esercizio quell’apparecchio, o dal produttore. Proprio perche´ l’Agenzia delle dogane e dei monopoli si era resa conto che alcune strutture particolarmente care al nostro Paese, tra cui i biliardini, potevano essere colpite da questa regolamentazione nel 2021, con un atto coraggioso, il direttore ha consentito che tale autorizzazione e tale certificazione potessero esser sostituite da una mera autodichiarazione. Il gestore di sala deve cioe` autodichiarare che un calciobalilla costruito trent’anni fa che egli non vuole cambiare ma vuole mettere in esercizio (ma e` di trent’anni fa, quindi ha degli spigoli vivi o delle «stecche» che escono dalla parte opposta) sia sicuro e che quindi sia possibile farlo. L’alternativa era acquistare un nuovo biliardino, ma siccome nessuno vuole costringere i gestori delle sale o degli stabilimenti balneari o di altre attivita` a dover sostenere una spesa ulteriore rispetto alle incombenze che gia` ci sono, questa autocertificazione rappresentava una modalita` per semplificare gli oneri previsti per chi dovesse certificare quell’apparecchio costruito trent’anni fa da soggetti che magari oggi non esistono piu`. In questa natura giuridica l’Agenzia ha compiuto un passo in avanti attraverso proprio la determinazione direttoriale per cercare di garantire l’utilizzo del parco macchine che poteva essere ancora utilizzato, con un timing di scadenza fissato a dicembre 2023. Si era cioe` consentito fino a dicembre del 2023 anche a quelle apparecchiature storicamente datate, di cui attualmente non esistono i produttori, di essere oggetto di autocertificazione e messe in esercizio. Rispetto al fatto che queste strutture e queste apparecchiature possano essere certificate o meno dai produttori, con ogni evidenza, ADM vuole un sistema che possa garantire che il famoso cavallo a dondolo su cui sale un ragazzo (o un bimbo) possa avere un certificato di legittimita` e di sicurezza anche dell’impianto elettrico azionato, perche´ nessuno di noi vuole immaginare cio` che potrebbe accadere per una mancata messa a terra dell’apparecchiatura e del cavallo a dondolo. Pertanto il direttore generale ha attuato questa «dequotazione» delle modalita` di attestazione dei requisiti di sicurezza e oggi il Parlamento ha approvato un’ulteriore disposizione per poter eliminare qualunque certificazione rispetto a quei giochi codificati da una determina direttoriale. Il direttore ha gia` mediaticamente – se mi posso permettere – assunto l’impegno di identificare tra queste apparecchiature quelle che fanno parte della cultura storica del nostro Paese. Si tratta di un aspetto prettamente tecnico, quindi lo si potra` fare da qui ai prossimi giorni”, ha aggiunto.
“Il signor direttore mi sollecitava la necessita` di identificare anche le prossime date rispetto all’emanazione di questa regolamentazione, che hanno la scadenza temporale legislativa del 15 novembre; il direttore pero` ha chiesto agli uffici di emanarla entro la prima settimana di luglio, cosı` da identificare immediatamente, e comunque prima del termine di scadenza del prossimo 31 luglio, le apparecchiature che non hanno piu` bisogno di nulla osta di esercizio e di distribuzione. Come ultimo aspetto, chiarisco ulteriormente che questi nulla osta servono anche ad identificare il parco macchine oggi esistente, perche´ su di esso gli esercenti, i produttori e gli importatori devono pagare un’imposta sugli intrattenimenti, prevista da una legge di circa 23 anni fa. Su tutti gli apparecchi, anche senza vincita in denaro, si paga infatti un’imposta sugli intrattenimenti: per il calciobalilla stiamo parlando di 40 euro l’anno, quindi piu` o meno 3 euro al mese per ogni macchina. Stiamo parlando di questo livello di imposta”, ha detto.
“E` previsto anche per l’uso gratuito, perche´ la partecipazione al gioco genera indotto a un’attivita` commerciale, che magari viene maggiormente frequentata. L’imposta e` della natura e della quantita` appena citata ed e` dovuta soltanto nel caso in cui sia associata a un’attivita` commerciale. Pertanto, laddove non ci fossero attivita` commerciali, come nel caso degli oratori, per fare un esempio classico che tutti conosciamo, non si dovra` pagare neanche l’imposta sugli intrattenimenti. Accogliamo favorevolmente questa domanda per poter spiegare questi passaggi: laddove l’apparecchiatura senza vincite in denaro (nel caso specifico il biliardino) non e` connessa a un’attivita` commerciale, quindi non si genera introito o profitto per il gestore grazie all’avventore che si avvicina a quell’attivita`, non e` previsto il pagamento dell’imposta sugli intrattenimenti”, ha sottolineato.
“Da ultimo, non volevo sbilanciarmi oltremodo, ma il direttore mi autorizza, gia` circa un paio di mesi fa, ancor prima del clamore mediatico rispetto a questa tematica, il signor Direttore ha chiesto agli uffici di stipulare un protocollo d’intesa con il CONI, visto il riconoscimento del calciobalilla e del tennis tavolo come sport nazionale, al fine di permettere l’esonero dai nulla osta e dall’imposta sugli intrattenimenti per tutte quelle federazioni che utilizzano i biliardini come campo di allenamento per i propri professionisti e per i propri atleti, cosı` da poter sviluppare e accrescere anche l’implementazione di questo sport che puo` essere anche un punto di incontro non soltanto sociale, ma anche di crescita culturale e sportiva del Paese. Il protocollo d’intesa ha stabilito che questi apparecchi installati presso le federazioni o le attivita` commerciali ma utilizzati da professionisti federati non debbano pagare questa imposta sugli intrattenimenti”, ha aggiunto Saracchi.
“E` pervenuta analoga richiesta per i professionisti che hanno delle difficolta` di abilita`, quindi diversamente abili, e a breve il Direttore generale emanera` un nuovo protocollo d’intesa con queste federazioni proprio per incentivare lo sviluppo di questa attivita`”, ha detto.
“L’imposta e le certificazioni valgono e sono cogenti per tutti i luoghi aperti al pubblico, ovvero anche per quei circoli che hanno un tesseramento ma che svolgono anche attivita` di somministrazione (si deve sempre collegare all’attivita` di autofinanziamento o comunque di rigenerazione economica del circolo). Nel momento in cui il circolo, invece, fosse un’entita` chiusa, senza alcun tipo di regola attinente all’articolo 86 del Testo unico delle leggi di pubblica sicurezza, ovvero alla somministrazione di bevande, cibi, alcolici e altri prodotti di tale natura, l’applicazione sarebbe allora diametralmente opposta”, ha concluso.
“Il tema e` la proporzionalita` dell’intervento. E` sempre quello. Sul discorso della fiscalita` compete esprimersi non all’Agenzia, ma al Ministero vigilante. Quanto alla regolamentazione che adotteremo, credo che i rischi operativi debbano essere messi in una valutazione statistica rispetto all’effetto della regola. Faccio un esempio concreto. In una spiaggia l’infortunio all’uscita da una doccia rientra in regole di governance di piu` ampio respiro. Mutatis mutandis, una regola che sul biliardino imponga (tenuto conto che ci sono anche degli oggetti che hanno una valenza storica e affettiva per quello stabilimento) degli aggiornamenti per motivi di sicurezza va con temperata con il rischio statistico di quel tipo di valutazione. L’Agenzia, al momento, lo ha sempre ritenuto ed e` per questo che ha spinto l’acceleratore nel portare l’autorizzazione ad autocertificazione. Ora, grazie alla norma, in una lista di gioco libero ritiene, nelle sue valutazioni, che prevalga questo ragionamento di proporzionalita`. Questa e` pero` una valutazione tecnica”, ha sottolineato Minenna.
“Mi permetto di interpretare le parole del signor Direttore rappresentando che il ragionamento che ha fatto era di ampio respiro e altissimo livello, perche´ poi andando a snocciolare i numeri la risposta sarebbe, a mio avviso, foriera di un approfondimento di dettaglio tecnico che poco serve. Mi permetto io di dare risposta alla domanda: sı`, e` vero, 11 milioni di euro e` l’imposta sugli intrattenimenti, da tecnico a servizio dell’Agenzia confermo che si tratta di 11 milioni di euro; le confermo altresı` che e` stata fatta una valutazione preventiva dell’impatto della norma rispetto all’imposta sugli intrattenimenti prevista in un intervento normativo del 1974, se non sbaglio poi novellato nel 2000 e poi nuovamente nel 2012, quindi stiamo parlando di imposte previste da almeno vent’anni. Probabilmente questi 11 milioni di euro non sono ne´ il problema ne´ la soluzione, ma sono un valore incidentale rispetto a quanto e` accaduto in questi giorni, perche´ probabilmente l’autocertificazione che oggi faceva emergere delle sanzioni molto alte laddove qualcuno non volesse o non si fosse ricordato di presentarla era servente proprio per l’autoliquidazione. Mi sembra infatti di aver compreso che lei abbia domandato come si paga questa imposta; ebbene, il pagamento avviene attraverso l’autoliquidazione, come per l’imposta municipale unica, su dichiarazione della parte, ma e` ovvio che lo Stato deve avere come contraltare un elenco dei luoghi dove sono localizzate apparecchiature. Attualmente, quindi, l’eliminazione di questi apparecchi attraverso la normativa oggi entrata in vigore modificherebbe questo importo paradossalmente in aumento e non in diminuzione, perche´ attualmente nessuno procedeva alle autodichiarazioni, perche´ c’era una norma dormiente del 2012 e la questione si e` posta soltanto nel 2020. Il direttore generale rappresentava il problema della norma dormiente, perche´ ovviamente si e` determinato con la riapertura, atteso che quelle norme e quelle clausole di salvaguardia facevano salve tutte le attivita` commerciali aperte ma che per un anno, un anno e mezzo o sei mesi erano state chiuse e che quindi, quando sono state riaperte, non potevano essere piu` considerate per il gioco come attivita` in continuita`, pertanto sono entrate in vigore quelle norme specifiche”, ha aggiunto Saracchi.
“Cosı` come esiste un impianto catastale degli immobili cui i Comuni si agganciano per la verifica dell’autoliquidazione IMU, per il controllo dell’autoliquidazione sulle imposte e sugli intrattenimenti, senza questa determinazione direttoriale lo Stato non era in grado di qualificare e quantificare le tipologie di apparecchi in circolazione, ne´ da quando e da quanti anni lo fossero”, ha detto.
“Non a caso facevo l’esempio dell’uscita dalla doccia: la responsabilita` civile di cosa c’e` nel proprio stabilimento e` comunque personale. E` chiaro che questo modus procedendi crea un minimo di attenzione, ma l’esercente di qualche attivita` commerciale gia` la ha. E` una forma di moral suasion, ma e` chiaro che l’esercente sa benissimo che – faccio per dire – un flipper ha degli spigoli vivi ad altezza di 1,1 metri, che e` quella tipica. Usciamo dagli equivoci: quanti di noi in spiaggia durante la stagione balneare hanno assistito al fatto che un bambino della comitiva si e` messo tre punti in fronte? Io credo che tutti abbiamo assistito a un episodio del genere, anzi chiederei se a qualcuno non e` successo; e` chiaro che questo rischio si puo` ridurre ammorbidendo l’angolo con una sagoma di gomma, mettendo un cristallo, togliendo lo spuntone della stecca. Questi pero` sono rischi ineliminabili in alcune circostanze, quindi e` chiaro che anche la determina che faremo e` una disciplina che sollecita ad una attenzione, fermo restando che ci sono delle responsabilita` civili – non sono un giurista ma fin qui ci arrivo – ineliminabili; peraltro vengono stipulate anche delle assicurazioni proprio per coprire simili circostanze”, ha continuato Minenna. cdn/AGIMEG
