Ricerca Università Tor Vergata, la strategia dell’esclusione dal gioco in Italia: ipotesi di sviluppo. La ricerca completa

E’ stata presentata questa mattina la ricerca dell’Università Tor Vergata in merito al Registro Unico degli Esclusi in Italia. I ricercatori della Facoltà di Scienze Cliniche e Medicina Traslazionale hanno riportato anche le possibili ipotesi di sviluppo a tal proposito.

In Italia, nel corso degli anni, la necessità di tutelare i minori e i soggetti vulnerabili dai possibili effetti negativi del gioco d’azzardo ha generato numerosi interventi normativi.

A livello nazionale un primo intervento organico per il contrasto e la prevenzione del gioco minorile e del gioco patologico è rappresentato dal D.L. n. 158/2012, convertito, con modificazioni, dalla L. n. 189/2012 (c.d. decreto Balduzzi). Il decreto nasce in seno al ministero della salute allo scopo di tutelare i minori e regolare la comunicazione e l’informazione al giocatore.

In particolare, l’articolo 7 comma 4 di tale decreto introduce il divieto di qualsiasi forma di comunicazione del gioco con vincita in denaro verso i minori e l’obbligo a carico dei concessionari, di informare adeguatamente il consumatore sui rischi della dipendenza del gioco d’azzardo e sulle reali possibilità di vincita (probabilità di vincita) attraverso l’utilizzo di specifiche formule di avvertimento da apporre in modo chiaro sui giochi, nei punti vendita e sulla homepage dei siti internet di gioco a distanza nonché, in tutte le forme di comunicazione commerciale. Tra le formule di avvertimento sono inclusi, tra l’altro, il simbolo 18+, i messaggi sul rischio di dipendenza patologica dal gioco (come ad esempio: il gioco può creare dipendenza patologica) e le informazioni sulla probabilità di vincita.

Successivamente, l’articolo 1, comma 937, della legge 28 dicembre 2015, n. 208 (legge di stabilità per il 2016) interviene ulteriormente sulla pubblicità audiovisiva di marchi o prodotti di giochi con vincite in denaro specificando che deve essere effettuata tenendo conto dei princìpi previsti dalla raccomandazione 2014/478/UE della Commissione, del 14 luglio 2014 e conferma quanto previsto dal decreto Balduzzi, rafforzandone alcuni aspetti.

Nello specifico, il comma 939 vieta la pubblicità dei giochi con vincita in denaro nelle trasmissioni radiofoniche e televisive generaliste, nel rispetto dei principi sanciti in sede europea, dalle 7 alle 22 di ogni giorno. Sono esclusi dal divieto i media specializzati (individuati con successivo decreto del Ministro dell’economia e delle finanze, di concerto con il Ministro dello sviluppo economico).

Nel 2018 l’articolo 9, comma 1, del decreto-legge 12 luglio 2018, n. 87, recante “Disposizioni urgenti per la dignità dei lavoratori e delle imprese”, cosiddetto decreto Dignità, convertito con modificazioni dalla legge 9 agosto 2018, n. 96, in materia di pubblicità del gioco a pagamento ha introdotto il divieto generalizzato di qualsiasi forma di comunicazione concernente il gioco con vincita in denaro.

Tale divieto viene esteso dal 1° gennaio 2019 alle sponsorizzazioni di eventi, attività, manifestazioni, programmi, prodotti o servizi e a tutte le altre forme di comunicazione di contenuto promozionale. La competenza a contestare e irrogare le sanzioni per la violazione di tali prescrizioni è attribuita all’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni (Agcom).

Tale decreto ha disposto altresì l’introduzione all’articolo 9-quater che l’accesso agli apparecchi da intrattenimento per il gioco lecito sia consentito esclusivamente mediante l’utilizzo della tessera sanitaria, al fine di impedire il gioco da parte dei minori. Per la violazione di tale norma è prevista una sanzione amministrativa di diecimila euro per ciascun apparecchio non in regola con le disposizioni.

Infine, con le linee guida del Decreto legge del 16 luglio 2021, è data massima evidenza alla prevenzione, individuandosi specifici approcci, definiti come “promittenti” su scala nazionale ed internazionale, raccomandandosi azioni prioritarie, efficaci e sostenibili, quali:

  • prevenzione attraverso iniziative di carattere educativo ed informativo;
    • prevenzione attraverso l’analisi del comportamento di gioco;
    • prevenzione attraverso azioni di formazione;
    • prevenzione attraverso campagne di sensibilizzazione.

Le linee guida individuano anche un approccio alla prevenzione del DGA articolato su molteplici livelli corrispondenti ai diversi obiettivi da raggiungere.

L’esclusione dal gioco si può e deve configurare come una strategia che vede il coinvolgimento di una pluralità di attori e che può essere anche favorita dall’uso delle più moderne tecnologie.

Sotto il profilo del processo, l’esclusione dal gioco può essere articolata in varie fasi che vedono il coinvolgimento del giocatore e di altri soggetti terzi e che necessitano di un inquadramento normativo-regolatorio specifico:

  • iscrizione al U.E.;
  • controllo all’accesso al gioco;
  • revoca dell’esclusione.

Le ipotesi alla base dello sviluppo di un modello di esclusione dal gioco d’azzardo in Italia non possono non considerare le evidenze emerse dall’analisi internazionale che riguardano, in particolare, l’efficacia e le tipologie di esclusione.

Relativamente all’efficacia della misura dell’esclusione si evidenzia come essa sia massima in presenza di un’esclusione del giocatore da tutte le tipologie di gioco, da tutti i canali di vendita del gioco (terrestre e online,) indipendente rispetto alle caratteristiche dei punti vendita e valido su tutto il territorio nazionale.

Per quanto riguarda le tipologie di esclusione dal gioco è possibile individuare l’autoesclusione nel caso in cui la modalità di attivazione del processo di esclusione sia effettuato dal giocatore o l’eteroesclusione nel caso in cui la richiesta di iscrizione al R.U.E. sia effettuata da un soggetto terzo familiare o portatore d’interesse.

La visione dell’esclusione dal gioco d’azzardo come una strategia piuttosto che come un semplice strumento individuale, se inserita nel contesto italiano, potrebbe includere:

  • la definizione di un framework normativo e regolatorio in grado di definire i principali aspetti funzionali della strategia;
  • la realizzazione di Registro Unico degli Esclusi (R.U.E.) che comprenda il gioco d’azzardo online, terrestre e anche l’eteroesclusione;
  • la individuazione del ruolo della comunicazione e dell’informazione al consumatore, al giocatore, ai familiari e ai portatori di altri interessi.

In relazione alla possibile istituzione di un sistema di esclusione in collegamento all’istituzione di un registro delle esclusioni, di seguito si evidenziano i principi che dovrebbero essere sottesi alla detta riforma:

ISTITUZIONE E CARATTERISTICHE GENERALI

  1. Previsione, da parte di una norma di rango primario, di un registro unico delle esclusioni (rappresentato sotto la forma di un’unica banca dati relativa ai giocatori esclusi dal gioco) contraddistinta da due distinte modalità di iscrizione/accesso, l’una l’autoesclusione e l’altra l’eteroesclusione.
  2. Applicazione del sistema dell’esclusione auto ed eterodiretta sia al gioco fisico che al gioco on line ed applicabile a tutte le tipologie di gioco.
  3. Previsione dell’iscrizione “de iure” di alcune categorie di soggetti come i soggetti in sovraindebitamento o con patologie a rischio o
  4. Previsione di una durata del periodo di esclusione dal gioco (considerando altresì l’ipotesi a tempo indeterminato) e delle relative modalità di revoca se ritenute applicabili.

PRIVACY

  1. Garanzia di assoluta riservatezza dei dati contenuti del registro, con limitata accessibilità a soggetti, pubblici e privati, specificamente individuati ed unicamente per fini di pubblico interesse (i.e. Concessionari, D.M., Ministeri, Autorità giudiziarie, Sistema sanitario).
  2. Necessaria individuazione del soggetto pubblico competente alla tenuta del registro, ed il quale sarà, a fini privacy considerato, a seconda della impostazione normativa, come contitolare del trattamento medesimo, nel caso di più soggetti pubblici che cooperano nella realizzazione del medesimo

COMUNICAZIONE

  1. Definizione delle forme di pubblicità e comunicazione dello strumento dell’esclusione nell’ambito del vigente quadro normativo e tenuto conto del divieto di pubblicità.
  2. Previsione del divieto di qualsiasi forma di comunicazione commerciale individuale verso i giocatori esclusi per tutto il periodo del provvedimento ed eventualmente anche

ETEROESCLUSIONE

  1. Previsione di un sistema di eteroesclusione come istituto di natura amministrativa e dunque non a valenza giudiziaria, non ritenendosi necessario l’intervento di una Autorità giudiziaria, come di seguito più
  2. Riconoscimento del diritto di partecipazione al procedimento di eteroesclusione da parte del “segnalato”.
  3. Garanzia di assoluta riservatezza del soggetto
  4. Previsione della dimostrabilità, in capo al segnalante, di avere un interesse personale o familiare o di altra natura ma giuridicamente rilevante, all’attivazione del divieto.
  5. Previsione della legittimazione alla presentazione dell’istanza anche in capo a soggetti non familiari ma che siano comunque portatori di un interesse pubblico o economico rilevante, come ad esempio nel campo sanitario o bancario ovvero nel campo della tutela, curatela e/o amministrazione di sostegno.

Un elemento cardine del processo di esclusione, sia nel caso di auto che di eteroesclusione, è il Registro Unico degli Esclusi (R.U.E.) ovvero la banca dati che raccoglie e dove risiedono le informazioni sui giocatori esclusi necessarie per l’applicazione del divieto dal gioco. Pur considerando che l’esclusione dal gioco può essere utilizzata anche da chiunque per gestire al meglio le sue forme d’intrattenimento, il focus e le successive ipotesi di sviluppo dello strumento in

questo ambito di analisi, sono effettuate tenendo conto prioritariamente le esigenze del giocatore problematico e patologico.

In linea generale si evidenziano alcune condizioni ideali per il funzionamento e la migliore realizzazione del R.U.E.:

  • iscrizione semplice e immediata per il giocatore;
  • registro unico e valido:
    • per tutti i giochi, superando le differenze tra le tipologie;
    • per tutti i canali (fisico e online) e le tipologie di punto vendita;
    • con validità su tutto il territorio nazionale.

In Italia, in considerazione dello scenario normativo e regolatorio vigente è possibile effettuare diverse ipotesi relativamente alla realizzazione di un R.U.E. partendo dal registro già operativo per il gioco a distanza e dalle esperienze delle case da gioco. Attualmente, il R.U.A. del gioco a distanza non è connesso con le autoesclusioni dei casinò in quanto l’autoesclusione effettuata da un giocatore presso uno dei quattro casinò italiani non rientra nel suddetto registro ed è gestita localmente dalla sala da gioco in cui viene effettuata la richiesta di esclusione.

Per garantire alla strategia di esclusione dal gioco d’azzardo la massima efficacia in termini di riduzione dei rischi dei danni dal gioco è auspicabile, invece, l’adozione di un registro unico per il gioco online e terrestre ed esteso a tutte le tipologie di gioco.

Le modalità di iscrizione al registro possono essere molteplici. Ad oggi il R.U.A. del gioco a distanza è gestito dall’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli e prevede l’iscrizione al registro attraverso una procedura online con accesso dal portale dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli oppure mediante una richiesta telematica a un concessionario di gioco.

Nell’ipotesi di un R.U.E. valido anche per il gioco terrestre, e sulla base anche delle esperienze internazionali, per l’iscrizione possono essere ipotizzate diverse soluzioni operative, anche ad esempio la disponibilità presso i punti vendita di moduli da compilare a cura del giocatore in forma elettronica o cartacea o il coinvolgimento di alcune tipologie di uffici pubblici.

Il modulo potrà contenere, a titolo esemplificativo, i dati anagrafici del giocatore, il codice fiscale, la motivazione, il periodo di tempo di validità dell’esclusione e gli estremi di un documento di riconoscimento dell’identità. L’iscrizione al registro potrà altresì avvenire anche attraverso l’uso di strumenti di identificazione semplificata come SPID o CIE con il rilascio al momento dell’iscrizione al giocatore di un attestato di avvenuta registrazione.

In continuità con l’esperienza già in essere, la durata dell’esclusione del gioco d’azzardo potrebbe variare da 30, 60 0 90 giorni o a tempo indeterminato con la possibilità dell’esercizio della revoca al termine del periodo minimo scelto in fase di iscrizione.

Il giocatore escluso dal gioco dovrà essere inibito dal gioco mediante una sua identificazione nella fase di accesso al gioco. Nel caso del gioco a distanza tale circostanza si verifica con l’accesso al portale di gioco dell’operatore e nel caso del gioco terrestre con l’accesso al punto vendita.

L’analisi delle esperienze internazionali hanno altresì evidenziato che le modalità di identificazione del giocatore possono essere molteplici sia fisiche sia attraverso le più moderne tecnologie basate sui parametri biometrici come le impronte digitali, il riconoscimento facciale o dell’iride. È da evidenziare che l’efficacia dello strumento non dipende dalla modalità con cui viene effettuato il controllo ma, piuttosto, dalla qualità del controllo.

L’informazione del giocatore e prima ancora del consumatore sugli strumenti di RG rappresenta un elemento strategico e fondamentale per promuovere i comportamenti di gioco consapevole e responsabile fermo restando il rigoroso rispetto del divieto di qualsiasi forma di promozione e comunicazione sul gioco d’azzardo posto dal DL 12 luglio 2018. n. 87 convertito dalla legge 9 agosto 2018, n. 96 così come interpretato dalle “Linee guida sulle modalità attuative dell’art. 9 del DL 12 luglio 2018, n. 87” emanate dall’Autorità per le garanzie delle comunicazioni.

Stante la natura imperativa delle norme contenute nel suddetto art. 9 e la loro valenza volta alla tutela del consumatore e dei soggetti vulnerabili, il divieto rimane efficace anche nel caso in cui l’utente abbia acconsentito al rilascio di comunicazioni con scopo promozionale o commerciale. Tale divieto assume ancora maggiore rilevanza nel caso in cui possa riguardare un giocatore con evidenti problemi di DGA e quindi bisognoso di una protezione rafforzata. Le “Linee guida sulle modalità attuative dell’art. 9 del DL 12 luglio 2018, n. 87” evidenziano una deroga al divieto qualora si tratti di “informazioni rilasciate dall’operatore su richiesta del cliente in ordine al funzionamento e alle caratteristiche del servizio di gioco, ovvero sull’esistenza di nuovi prodotti o servizi di gioco. Tali informazioni, se strettamente pertinenti a quanto richiesto dal cliente, risultano funzionali a consentire scelte di gioco consapevoli”. Nel caso dei soggetti esclusi dal gioco si può configurare l’opportunità di un’estensione del divieto di comunicazione anche “alle informazioni su richiesta del giocatore”.

Se da un lato si rafforza dunque l’idea di un divieto completo della comunicazione commerciale verso i soggetti autoesclusi dall’altro lato, si evidenzia la possibile utilità di una comunicazione sociale verso il consumatore-giocatore inerente i benefici derivanti dall’utilizzo dell’autoesclusione, la conoscenza dello strumento al fine di incentivarne l’uso.

La disponibilità e la facilità di accesso alle informazioni sulle modalità di iscrizione al registro degli esclusi e sulle caratteristiche dello strumento possono dunque influire sul processo decisionale del giocatore in merito all’eventuale utilizzo dello strumento.

Peraltro, il giocatore non è l’unico destinatario dell’informazione potendo essere interessati altri soggetti in qualità di consumatori, di familiari del giocatore e più in generale di portatori di interesse meritevoli di tutela. La pluralità di soggetti potenzialmente interessati allo strumento e le diverse caratteristiche degli stessi evidenziano esigenze informative diverse.

In particolare, il consumatore in quanto non ancora giocatore, in una fase esplorativa e conoscitiva del gioco d’azzardo, potrebbe essere interessato a informazioni generali sullo strumento, mentre il giocatore attivo potrebbe essere attento a comprendere le modalità di iscrizione, utilizzo e revoca dell’esclusione. Ai familiari dei giocatori d’azzardo e ai portatori di altri interessi potranno essere rivolte le informazioni generali sulle caratteristiche e sulle funzionalità dello strumento previste per l’eteroesclusione. Sulla base di tali considerazioni si può ritenere quindi utile sviluppare una strategia informativa differenziata e definibile “a imbuto” che tenga conto dei diversi livelli di approfondimento informativo richiesto dai diversi utenti mediante un approccio “risk based”. Le informazioni guidate dal quadro decisionale informato potrebbero essere rese disponibili attraverso una varietà di pratiche e metodi.

Anche il tema di trattamento di dati personali, alla luce del G.D.P.R., ed in relazione ad un necessario bilanciamento di interessi in gioco, ovvero interessi dei consumatori-giocatori, interessi dei Concessionari nonché interesse primario dello Stato, riconducibile al concetto di ordine pubblico di protezione, come si avrà modo di argomentare nel proseguo, l’istituzione di un registro unico delle esclusioni comporterà necessariamente una analisi anche da parte del Garante per la protezione dei dati personali, specialmente in relazione alla eteroesclusione.

In un settore così delicato in cui vi è la possibilità di dover trattare anche le c.d. “altre particolari categorie di dati”, definibile come anche ex sensibili, ed in particolare riconducibili a dati anche di natura sanitaria, si pone la stridente necessità di dover affrontare il tema, de iure condendo, mediante un approccio valutativo complessivo circa le migliori modalità applicative del registro, circa la sua accessibilità, circa le modalità con cui, specialmente in caso di eteroesclusione, si possa applicare al giocatore auto od eterosegnalato, il c.d. time out.

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ac/AGIMEG