Il Consiglio di Stato ha annullato il divieto generalizzato sulle apparecchiature connesse a internet previsto dalla disciplina ADM dei PVR, Punti vendita ricariche, ritenendo sproporzionata una misura che aveva sostanzialmente escluso gli internet point dall’attività di PVR. Una decisione che interviene su uno dei nodi più controversi del riordino del gioco online, ma conferma altre due disposizioni contestate dagli operatori: il limite di 100 euro settimanali per le ricariche in contanti e con determinati strumenti di pagamento e il divieto di prelevare dai conti di gioco presso i PVR.
La Sesta Sezione – riporta Agimeg -, all’esito dell’udienza del 24 settembre 2026, ha inoltre respinto l’appello incidentale dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, confermando l’illegittimità dell’applicazione immediata del nuovo regime ai concessionari in proroga tecnica e agli esercenti collegati, prima della conclusione della gara per le nuove concessioni.
Ricariche: confermato il tetto di 100 euro, ma non riguarda tutti i pagamenti
Diverso l’esito della contestazione sul limite complessivo settimanale di 100 euro, previsto dall’articolo 13, comma 5, del decreto legislativo 41/2024.
Il Consiglio di Stato ha respinto le censure degli operatori, precisando un elemento centrale: il tetto riguarda le ricariche in contanti e quelle effettuate con strumenti diversi dai mezzi tracciabili già indicati dal titolare del conto e validati dal concessionario. Tra gli strumenti interessati, la pronuncia richiama anche le scratch card.
Non si tratta, quindi, di un limite generalizzato a tutte le ricariche. La distinzione tra le modalità di pagamento è stata ritenuta ragionevole perché funzionale alla protezione dei soggetti vulnerabili e alla prevenzione dei disturbi da gioco.
Per il Collegio, la finalità della disposizione non si esaurisce nell’antiriciclaggio: l’utilizzo del contante può rendere meno riconoscibile la destinazione delle somme al gioco e più difficile individuare tempestivamente situazioni problematiche.
Internet point e pc: perché il Consiglio di Stato ha annullato il divieto
Al centro della pronuncia c’è l’articolo 6, comma 4, lettera g), della determinazione ADM del 25 ottobre 2024, che vietava ai PVR di installare e mettere a disposizione apparecchiature attraverso le quali i clienti potessero accedere telematicamente all’offerta di gioco.
Il Consiglio di Stato ha evidenziato che la disposizione riproduceva sostanzialmente il divieto del decreto Balduzzi, già dichiarato incostituzionale dalla Consulta con la sentenza 104/2025. Una previsione che comprendeva non soltanto i cosiddetti totem, ma anche computer, tablet e altri dispositivi a navigazione libera, senza distinguere adeguatamente tra situazioni differenti.
Per i giudici, la tutela della salute e la prevenzione della dipendenza costituiscono finalità legittime, ma non giustificano una restrizione indiscriminata. La misura ADM, imponendo “un divieto assoluto e generale”, aveva infatti “sostanzialmente, escluso tout court gli internet point” e risultava quindi “sproporzionata e non adeguata”.
È su questa disposizione che è intervenuto l’annullamento. Resta però fermo il potere di ADM di adottare una diversa soluzione, nei limiti della normativa primaria, capace di bilanciare gli interessi coinvolti. La pronuncia incide dunque sul divieto generalizzato impugnato, senza trasformare i PVR in punti autorizzati alla raccolta del gioco.
Il rischio di spostare i giocatori verso l’illegale non basta a far cadere il limite
I ricorrenti avevano sostenuto che un tetto così contenuto potesse penalizzare l’offerta autorizzata e favorire il ricorso al gioco illegale.
Il Consiglio di Stato non ha condiviso questa tesi. Il legislatore, hanno rilevato i giudici, deve contemperare la tutela della salute, dell’ordine pubblico e degli altri interessi coinvolti, senza ridurre progressivamente i limiti del gioco lecito sulla sola base dell’obiettivo di contrastare quello illecito.
Il Collegio ha inoltre sottolineato che la soglia opera su specifiche modalità di pagamento, senza impedire le ricariche attraverso gli altri strumenti ammessi.
Controlli sulle ricariche: le misure informatiche spettano al concessionario
È stata respinta anche la contestazione secondo cui il PVR non potrebbe rispettare il limite perché non conosce le ricariche effettuate dal cliente in altri punti vendita.
La normativa affida infatti al concessionario il compito di garantire il rispetto della soglia mediante apposite misure sul sistema informatico utilizzato dai PVR.
Eventuali difficoltà concrete derivanti dall’inadeguatezza delle soluzioni tecniche dovranno essere valutate nel singolo caso: per i giudici, non rendono illegittima in sé la disposizione.
Confermato il divieto di prelevare dai conti di gioco presso i PVR
Il Consiglio di Stato ha confermato anche lo stop ai prelievi delle somme presenti sui conti di gioco presso i PVR.
Gli operatori avevano distinto il prelievo della disponibilità sul conto dal pagamento delle vincite, sostenendo che il primo costituisse un servizio accessorio consentito.
Il Collegio ha invece ritenuto che prelevare dal conto dopo l’accredito di una vincita equivalga, di fatto, a erogare quella vincita, anche se in modo indiretto. Il divieto di prelievo rappresenta pertanto uno “sviluppo logico e coerente del divieto di pagamento della vincita”, necessario a renderlo effettivo e a preservare la distinzione tra l’attività accessoria dei PVR e quella principale dei concessionari.
Respinto l’appello ADM sull’applicazione immediata dell’Albo
Sul regime transitorio, il Consiglio di Stato ha confermato la decisione del TAR Lazio: le nuove regole sui PVR non potevano essere applicate immediatamente ai rapporti collegati alle concessioni in proroga tecnica, mentre l’assegnazione delle nuove concessioni era ancora in corso.
La riforma ha modificato sia il sistema concessorio sia i servizi accessori, strettamente connessi. Anticipare le regole dell’Albo avrebbe inciso sulla rete degli esercenti e, di conseguenza, sull’attività dei concessionari, compromettendo la stabilità dei rapporti preesistenti e il legittimo affidamento degli operatori.
La pronuncia dà però conto della successiva conclusione della gara e della stipula dei nuovi contratti concessori: la conferma dell’illegittimità dell’applicazione anticipata riguarda quindi la fase transitoria e non costituisce una nuova sospensione generale dell’Albo.
L’esito è un accoglimento parziale delle ragioni degli esercenti: cade il divieto generalizzato sulle apparecchiature previsto dalla determina ADM, mentre restano confermati il limite alle ricariche interessate e il divieto di prelievo. Le spese dei due gradi di giudizio sono state compensate.
La sentenza integrale
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 2032 del 2025, proposto da:
1bet s.a.s. di Battaglia Alberto & C., All-In s.r.l.s., Laura Arena, Eros Arnaldi, Blaise s.r.l.s., Luigi Buonocore, Byte Win s.r.l.s., Mauro Carboni, Sandro Casalboni, Centro Bet di Amico Silvio e c. s.a.s., Irma Centro Servizi Modena di Daka, Aniello Chierchia, Cistap s.r.l., Giuseppe Cocuzzi, Alessandro Conte, Valentina Danza, Cristian De Cillis, Antonio De Francesco, Depa s.a.s. di Delerba e c., Ds s.a.s. di Corrias Marco e c., Carmelo Dvdisland di Carmelo Sisino, Giuseppe Galasso, Gama s.r.l.s., Internet Center di Lazzaretti Alessandro, Lolli s.r.l.s., Midi s.n.c. di Crescenzo Antonio e c., Emanuele Natilla, Karol Francesco Parrelli, Piopia s.r.l.s., Roberto Marrone, Robin Hood s.r.l., Antonio Russo, Sport – One s.r.l.s., Mauro Tiddia, Gianluca Tola, Maria Tsalamoura, Vio.Le s.r.l.s., Felice Alessandro Agostino, Ditta Giuseppe Centamore, Sm Point s.r.l.s., Ditta Individuale Curci Valerio, rappresentati e difesi dagli avvocati Marco Ripamonti, Alvise Vergerio Di Cesana, Mariateresa Parrelli e Luca Porfiri, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avvocatura Generale dello Stato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
nei confronti
Sisal Italia s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Annalisa Lauteri, Matilde Tariciotti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;Gbo Italy s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituita in giudizio;
per la riforma:
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda) n. 4391/2025, resa tra le parti.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli e di Sisal Italia s.p.a.;
Viste l’ordinanza cautelare n. 1434/2025 e l’ordinanza collegiale n. 10056/2025;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 24 settembre 2026 il Consigliere Lorenzo Cordì e uditi, per le parti, gli avvocati Marco Ripamonti, Alvise Vergerio Di Cesana, Mariateresa Parrelli, Luca Porfiri e Annalisa Lauteri e l’avvocato dello Stato Amedeo Elefante;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. Gli appellanti indicati in epigrafe hanno impugnato la sentenza n. 4391/2025, con la quale il T.A.R. per il Lazio ha accolto solo parzialmente il ricorso da loro proposto avverso: i) la determinazione direttoriale dell’Agenzia Dogane e Monopoli del 25 ottobre 2024, prot. n. 656848/RU; ii) le FAQ pubblicate dall’Agenzia Dogane e Monopoli in data 3 novembre 2024 sul proprio sito internet, denominate “FAQ – Istituzione dell’albo dei punti vendita per la ricarica dei conti di gioco collegati alle concessioni per la raccolta del gioco a distanza – Determinazione Direttoriale del 25 ottobre 2024, n. 656848”; iii) le ulteriori FAQ pubblicate dall’Agenzia Dogane e Monopoli in data 7 novembre 2024 sul proprio sito internet, denominate “FAQ – Istituzione dell’albo dei punti vendita per la ricarica dei conti di gioco collegati alle concessioni per la raccolta del gioco a distanza – Determinazione Direttoriale del 25 ottobre 2024, n. 656848 – Ulteriori risposte a quesiti pervenuti”; iv) ogni altro provvedimento presupposto, consequenziale e comunque connesso, compresa la determinazione direttoriale ADM prot. n. 690352/RU in data 15.11.2024, con la quale era stato prorogato il termine di iscrizione all’Albo dei PVR fino alla data del 26.11.2024.
2. Gli appellanti hanno dedotto di essere internet point che svolgono l’attività di punto vendita e ricarica, servizio accessorio svolto a beneficio dei concessionari del gioco a distanza, regolato da apposte convenzioni di concessione e consistente nell’apertura e ricarica dei conti di gioco. Le Società hanno esposto che, con il D.Lgs. n. 41/2024, il Governo aveva provveduto al riordino della disciplina, regolando – con le disposizioni racchiuse nell’art. 13 – anche l’attività dei punti vendita, obbligati ad iscriversi in un apposito albo. Tale disciplina era stata attuata dall’Agenzia che aveva, tuttavia, prevista l’immediata applicazione delle disposizioni dalla data di pubblicazione della determina direttoriale del 25 ottobre 2024. Previsione contestata dalle parti con censura accolta dal T.A.R. che non si era, invece, pronunciato sugli ulteriori motivi articolati.
3. Il T.A.R. per il Lazio ha, infatti, accolto il solo quarto motivo del ricorso introduttivo, con il quale le parti avevano contestato la scelta dell’Agenzia di applicare le previsioni attuative dell’art. 13 del D.Lgs. n. 41/2024 senza alcuna clausola transitoria, operando anche in danno dei concessionari in regime di proroga tecnica (come anche degli esercenti a questi collegati per la gestione della funzione di ricarica del conto di gioco), nelle more dell’avvio e della conclusione del procedimento di gara ad evidenza pubblica previsto dagli artt. 6, comma 3, e 23, comma 3, del D.Lgs. 41/2024 per l’affidamento delle nuove concessioni.
3.1. Il T.A.R. ha ritenuto di poter assorbire la disamina delle ulteriori censure in ragione della carenza di interesse delle parti al loro esame, osservando che, “una volta stabilito che le disposizioni dell’art.13 D.Lgs.n.41/2024, e con esse la determinazione istitutiva dell’Albo PVR, non possono applicarsi agli attuali concessionari in regime di proroga tecnica (nonché agli esercenti con questi collegati), non residua più, in capo alla parte ricorrente (concessionario in regime di proroga), alcuna utilità dallo scrutinio delle censure che investono il contenuto delle singole previsioni recate dalla determinazione direttoriale in questione, così come, per difetto di rilevanza, anche di quelle che, sul piano generale, censurano la compatibilità costituzionale ed eurounitaria della normativa primaria sottesa (D.Lgs.n.41/2024), dal momento che nessuna lesione potrà essere arrecata da disposizioni che allo stato non sono applicabili in confronto della ricorrente”.
4. Gli appellanti hanno contestato la decisione del T.A.R. nella parte in cui ha assorbito le ulteriori censure, riproponendo i motivi assorbiti. L’Agenzia ha proposto appello incidentale, ritenendo la sentenza errata nella parte in cui ha ritenuta illegittima l’applicazione immediata della nuova disciplina ai concessionari.
5. Con ordinanza n. 1434/2025 la Sezione ha accolto l’istanza cautelare articolata dagli appellanti ai soli fini della sollecita fissazione dell’udienza di trattazione del merito.
6. All’esito dell’udienza pubblica dell’11.12.2025 la Sezione ha adotta l’ordinanza n. 10056/2025, osservando che: i) apprezzando l’intera trama argomentativa della sentenza di primo grado, poteva ritenersi che il T.A.R. avesse inteso ritenere inefficaci le misure di attuazione dell’art. 13 del D.Lgs. n. 41/2024 per tutti i soggetti coinvolti (compresi, quindi, i P.V.R.), stante l’affermato nesso tra la nuova normativa e il completamento della procedura ad evidenza pubblica, finalizzata all’assegnazione delle nuove concessioni; ii) il riferimento all’assorbimento delle ulteriori censure potesse intendersi, piuttosto, come declaratoria di improcedibilità delle stesse per carenza di interesse a delibare il merito di statuizioni inefficaci allo stato e destinate a divenire efficaci solo all’esito della procedura ad evidenza pubblica; iii) in ogni caso, rientrava nei poteri del Giudice d’appello quello di integrare la motivazione della sentenza di primo grado nonché quello di rilevare ragioni processuali ostative ad una pronuncia di merito (Consiglio di Stato, Adunanza plenaria, 26 aprile 2018, n. 4), compresa l’assenza di lesività dei provvedimenti.
6.1. La Sezione ha, inoltre, osservato come non vi fosse in atti alcun provvedimento relativo alla definizione della procedura ad evidenza pubblica, né un eventuale atto di riedizione del potere da parte dell’Agenzia.
6.2. La Sezione ha, quindi, chiesto alle parti di chiarire: i) se la procedura ad evidenza pubblica si fosse, effettivamente, conclusa; ii) se, in ragione di tale circostanza, anche la disciplina relativa ai P.V.R. fosse tornata ad essere pienamente efficace, depositando – ove adottati – appositi atti sul punto emessi dall’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli; iii) se gli operatori parti del giudizio che fossero stati in precedenza concessionari si fossero aggiudicati una nuova concessione e se i P.V.R. avessero, in ipotesi, stipulato contratti con i nuovi concessionari o se, invece, avessero continuato ad operare in proroga o avessero, invece, cessato la loro attività.
7. In vista dell’udienza pubblica del 24.9.2026 le sole appellanti e Sisal hanno depositano memoria conclusionale, prendendo posizione sulle questioni evidenziate dalla Sezione.
7.1. In particolare le parti hanno depositato il provvedimento di aggiudicazione della gara, in cui risultano aggiudicatari tutti i concessionari appellanti ad eccezione di Macao, Sogno di Tolosa e Plivio. Queste ultime hanno, comunque, evidenziato di aver interesse ad una decisione sul merito anche ai sensi dell’art. 34, comma 3, c.p.a. Inoltre, gli appellanti hanno evidenziato come gli ex concessionari in proroga che avevano vinto la gara avevano proseguito i rapporti contrattuali con i P.V.R., mentre Macao, Sogno di Tolosa e Plivo avevano cessato i rapporti con i P.V.R.
8. All’udienza del 24.9.2026 la causa è stata trattenuta in decisione.
9. Dopo che la causa è stata trattenuta in decisioni le parti appellanti hanno depositato note d’udienza e documentazione sulla questione relativa alla violazione dell’art. 1, comma 2, della L. n. 111/2023 e dell’art. 76 della Costituzione. L’Agenzia ha depositato nota con la quale ha chiesto di dichiarare inammissibile il deposito.
10. Preliminarmente si osserva come le note (e la relativa documentazione) depositate dalle parti appellanti dopo che la causa è stata trattenuta in decisione sono inammissibili in quanto tardive. Si tratta, comunque, di documentazione relativa a censura non articolata nel presente giudizio e, quindi, di documentazione non rilevante per la decisione della causa.
11. Passando alla disamina del ricorso in appello, si osserva come, per le ragioni che si esporranno in relazione alla prima censura degli appellanti e al ricorso in appello incidentale dell’Agenzia, non sussistono ragioni ostative alla cognizione e decisione nel merito della presente controversia.
12. Entrando in medias res si osserva come, con la prima censura, le parti abbiano censurato la decisione del T.A.R. nella parte in cui ha assorbito la disamina delle ulteriori censure racchiuse nel ricorso introduttivo del giudizio.
12.1. Il motivo è fondato.
12.2. La decisione di primo grado ha, in sostanza, ritenuto che la declaratoria di inefficacia delle misure (discendente dall’accoglimento delle censure relative alla disposizione di diritto intertemporale) avesse eliso l’interesse ad una decisione sul merito delle altre censure. La tesi del T.A.R. non può, tuttavia, condividersi dovendosi considerare, in primo luogo, che la declaratoria di inefficacia era fondata, in estrema sintesi, sull’illegittima applicazione immediata delle disposizioni relative ad un servizio accessorio – come quello svolto dai P.V.R. – in un momento temporale antecedente all’attuazione complessiva del nuovo assetto, condizionato all’espletamento della procedura ad evidenza pubblica. Procedura che era, tuttavia, in corso e che si è, successivamente, conclusa con assegnazione delle nuove concessioni e stipula dei relativi contratti, come documentato dalle parti appellanti. Questa circostanza non consentiva, quindi, di ritenere certa e definitiva la mancanza di interesse delle parti allo scrutinio di censure autonome rispetto a quella accolta. Come spiegato, la stessa circostanza posta a fondamento della decisione del T.A.R. era costituita da un evento in divenire che avrebbe, quindi, comportato l’applicazione dell’intero nuovo assetto, una volta terminata la procedura e come, in effetti, successivamente accaduto. Questa situazione non elideva, quindi, l’interesse ad una delibazione nel merito delle altre censure, considerato che le stesse avevano, comunque, incidenza sulla procedura di gara, come affermato anche da questo Consiglio con la sentenza n. 8647/2025 (punto 6.2).
12.3. Inoltre, occorre considerare come l’assorbimento sia consentito ove la parte abbia, comunque, ottenuto una tutela piena da parte della decisione giurisdizionale. Secondo la sentenza n. 5/2015 dell’Adunanza plenaria di questo Consiglio, “nel giudizio impugnatorio di legittimità in primo grado, in mancanza di rituale graduazione dei motivi e delle domande di annullamento, il giudice amministrativo, in base al principio dispositivo e di corrispondenza fra chiesto e pronunciato, è obbligato ad esaminarli tutti, salvo che non ricorrano i presupposti per disporne l’assorbimento nei casi ascrivibili alle tre tipologie precisate in motivazione (assorbimento per legge, per pregiudizialità necessaria e per ragioni di economia)”. Nel caso di specie, non ricorrevano, certamente, ipotesi di assorbimento per legge o per pregiudizialità necessaria ma neppure una situazione di assorbimento per ragioni di economia processuale, limitata ai casi di: i) reiezione della domanda in forza della c.d. ragione più liquida; ii) presentazione di motivi meramente ripetitivi; iii) reiezione di una delle censure articolate avverso un provvedimento fondato su una pluralità di ragioni. Ipotesi estranee al caso di specie, ove si consideri che: i) il ricorso non era stato respinto ma parzialmente accolto; ii) i motivi erano autonomi e riferiti all’assetto non temporale ma sostanziale della nuova disciplina; iii) non poteva operare il principio affermato in caso di atto plurimotivato, non essendo tale il provvedimento impugnato.
13. L’accoglimento del motivo relativo all’erroneità dell’assordimento non comporta la nullità della sentenza (Consiglio di Stato, Adunanza plenaria, 22 giugno 2026, n. 2) e impone al Giudice di procedere ad esaminare le censure articolate.
14. Passando, quindi, ad esaminare la prima censura riproposta dagli appellanti si osserva come, con la stessa, le parti abbiano dedotto l’illegittimità della determinazione direttoriale nella parte in cui ha escluso gli internet point dalla possibilità di svolgere l’attività di P.V.R.
14.1. Le parti hanno osservato che tale esclusione discendeva dalla disposizione di cui all’art. 6, comma 4, lett. g), della determinazione, che aveva vietato al P.V.R. l’installazione e la messa a disposizione di apparecchiature che, attraverso la connessione telematica, consentissero ai clienti di usufruire dell’offerta di gioco del concessionario ovvero di apparecchiature messe a disposizione da soggetti privi di qualsiasi titolo concessorio o autorizzatorio rilasciato dalle competenti autorità. Gli esercenti hanno, quindi, evidenziato come la regola era stata prevista senza che vi fosse nella normativa primaria un riferimento, anche implicito, al divieto di installazione nei P.V.R. di apparecchiature connesse ad internet. Inoltre, gli esercenti hanno contestato l’assenza di proporzionalità e il carattere discriminatorio del divieto, osservando come lo stesso fosse stato mutuato dall’art. 7, comma 3-quater del d.l. n. 158/2012, dichiarato – nelle more del presente giudizio – incostituzionale con sentenza n. 104/2025. In subordine le parti hanno chiesto di sollevare questione di legittimità costituzionale della normativa primaria per violazione degli artt. 15, 16, 20 e 21 della C.D.F.U.E. e degli artt. 3 e 41 della Costituzione, o di adire la Corte di Giustizia ex art. 267 T.F.U.E.
14.2. Il motivo è fondato nei termini di seguito indicati.
14.3. Osserva il Collegio come la disposizione impugnata abbia, in sostanza, riprodotto la regola racchiusa all’interno dell’art. 7, comma 3-quater, del d.l. n. 158/2012, inserita nell’ambito delle «misure di prevenzione per contrastare la ludopatia». Tale previsione aveva ricompreso sia gli esercizi abilitati all’installazione degli apparecchi da gioco (come sale bingo, agenzie per l’esercizio delle scommesse su eventi sportivi, negozi di gioco, sale pubbliche da gioco ed esercizi dediti esclusivamente al gioco, sale da biliardo, circoli privati), sia qualunque altro esercizio commerciale, compresi gli internet point, che rendesse le proprie prestazioni in favore di una pluralità indifferenziata di soggetti. Tale disposizione riguardava non soltanto i c.d. totem ma anche gli strumenti a navigazione libera, ossia qualsiasi dispositivo idoneo al collegamento a siti di gioco online, compresi personal computer, tablet o apparecchi analoghi, che consentissero di navigare in rete. La previsione prescindeva, quindi, dalla possibilità di configurare tali dispositivi come congegni da gioco, poiché rilevava soltanto la circostanza che la messa a disposizione degli stessi avvenisse all’interno di un pubblico esercizio.
14.4. La previsione normativa – al pari di quella regolamentare all’attenzione del Collegio – perseguiva la finalità (ritenuta dalla Corte Costituzionale) “legittima e meritevole di limitare le occasioni di gioco in funzione di prevenzione della ludopatia e, più in generale, di tutela della salute”. Tuttavia, tale previsione accomunava “nella medesima valutazione di illiceità, condotte ampiamente diversificate sul piano dell’offesa all’interesse giuridico protetto”. La Corte Costituzionale ha, quindi, ritenuto che il precetto risultasse eccessivamente inclusivo e fosse una misura di modesta efficacia “a fronte di una significativa e immediata compressione degli interessi contrapposti, fra i quali, in primo luogo, la libertà di impresa”.
14.5. La Corte ha, altresì, ritenuto la disposizione illegittima anche alla luce della giurisprudenza unionale, costante, nel ritenere che, pur essendo gli Stati membri liberi di fissare gli obiettivi della loro politica in materia di giochi d’azzardo e, eventualmente, di definire con precisione il livello di protezione ricercato, le restrizioni da essi imposte alla libera prestazione dei servizi devono nondimeno soddisfare le condizioni risultanti dalla giurisprudenza della stessa Corte per quanto riguarda la loro proporzionalità (Corte di giustizia UE, nona sezione, sentenza 16 marzo 2023, causa C517/20, OL, punto 52; sesta sezione, sentenza 28 febbraio 2018, causa C-3/17, Sporting Odds Ltd., punto 62; quarta sezione, sentenza 13 settembre 2007, causa C260/04, Commissione delle Comunità europee, punto 28; grande sezione, sentenza 6 marzo 2007, cause riunite C-338/04, C-359/04 e C-360/04, Placanica, punto 48). In particolare, occorre verificare, tenendo conto delle concrete modalità di applicazione della normativa restrittiva di cui si tratta, che quest’ultima risponda veramente all’intento di ridurre le occasioni di gioco, di limitare le attività in tale settore e di combattere la criminalità connessa a tali giochi in maniera coerente e sistematica (Corte di giustizia UE, seconda sezione, sentenza 14 giugno 2017, causa C-685/15, Online Games Handels GmbH e altri, punti 49 e 50; terza sezione, sentenza 30 aprile 2014, causa C-390/12, Pfleger e altri, punti 49 e 50). Secondo la Corte, quindi, il divieto, quindi, “nella sua indiscriminata estensione, sacrifica[va] in modo irragionevole e sproporzionato altri interessi contrapposti, fra i quali la libertà di impresa”.
14.6. Le condivisibili considerazioni della Corte possono essere mutuate dal Collegio per decretare l’illegittimità in parte qua della determinazione direttoriale, che, nel porre un divieto assoluto e generale, ha, sostanzialmente, escluso tout court gli internet point. La misura – pur perseguendo una finalità legittima e di interesse generale – risulta, quindi, sproporzionata e non adeguata. Resta, comunque, fermo il potere dell’Agenzia – nei limiti previsti dalla normativa primaria – di apprestare una diversa soluzione che consenta un equo contemperamento tra i contrapposti interessi.
14.7. Deve, quindi, annullarsi in parte qua la determinazione, con conseguente assorbimento della disamina delle questioni di legittimità costituzionale ed euro-unitaria, formulate in via di subordine.
15. Con il secondo motivo riproposto gli appellanti hanno dedotto l’illegittimità costituzionale della previsione di cui all’art. 13, comma 5, terzo periodo del D.Lgs. n. 41/2024, per violazione degli artt. 4, 41 e 76 della Costituzione, e, per l’effetto, in caso di declaratoria di incostituzionalità, l’illegittimità della determinazione direttoriale del 25.10.2024.
15.1. Sul punto le parti hanno contestato la previsione secondo cui: “Fermo quanto previsto al primo periodo, le operazioni di ricarica effettuate presso i punti vendita ricariche sono consentite, nel limite complessivo settimanale di 100 euro, anche in contanti e mediante strumenti di pagamento diversi da quelli indicati al secondo periodo”. Gli appellanti hanno osservato che: i) la regola consente di ricaricare solo 100 euro a settimana, in luogo dei 5.000 ad operazione, in precedenza previsti, con possibilità di sanzionare – in caso di trasgressione – il solo P.V.R.; ii) la previsione pone un obbligo inesigibile, non potendo il P.V.R. conoscere delle ulteriori ricariche effettuate; iii) la previsione risulta inutile ma di rilevante impatto economico per gli operatori.
15.2. Nel dettaglio le parti hanno osservato che la regola non risulta conforme alla legge delega, atteso che la stessa: i) non è funzionale alla prevenzione, contrasto o repressione del gioco illegale; ii) è inidonea rispetto alla finalità della tracciabilità dei flussi economici; iii) è irragionevole e discriminatoria stante l’esiguità del limite rispetto alla normativa antiriciclaggio; iv) è discriminatoria rispetto al sistema previsto per il giocatore della rete fisica, a cui è consentito effettuare giocate nei limiti della normativa antiriciclaggio e con obbligo di identificazione solo in caso di richiesta o di effettuazione di un’operazione di gioco pari o superiore a 2.000 euro, salvi i casi di dispetto di riciclaggio o finanziamento al terrorismo; v) è irragionevole anche rispetto alla tutela della salute e al rischio di ludopatia; vi) è foriera di ingenti danni economici per gli operatori, considerato che il limite della ricarica si riflette sul limite del guadagno; vii) è irragionevole nella parte in cui prevede il limite di ricarica, non previsto neppure per il sistema bancario in relazione alle rimesse sui conti.
15.3. La questione di legittimità costituzionale prospettata deve ritenersi manifestamente infondata e, del pari, sono infondate le censure proposte avverso la determina direttoriale.
15.4. Le argomentazioni degli appellanti si fondano, in sostanza, sulla riferibilità della regola ai principi di prevenzione del riciclaggio, che, come si esporrà, costituisce il tassello su cui fanno perno la gran parte delle deduzioni articolate. Osserva, tuttavia, il Collegio come la regola intenda, piuttosto, presidiare la tutela della salute, che costituisce uno dei principali principi e criteri direttivi della legge delega [v. art. 15, comma 1, comma 2, lett. a)], la quale offre, quindi, “copertura” alla previsione introdotta dal legislatore delegato.
15.5. La previsione di cui al comma 1, nell’indicate l’oggetto della delega, ha imposto, infatti, al legislatore di riordinare le disposizioni in materia di giochi, fermo restando il modello organizzativo fondato sul regime concessorio e autorizzatorio, quale garanzia, ex aliis, del contemperamento degli interessi pubblici generali in materia di salute con quelli erariali sul regolare afflusso del prelievo tributario gravante sui giochi, nonché della prevenzione del riciclaggio dei proventi di attività criminose. Inoltre, la previsione di cui all’art. 15, comma 2, lett. a), ha previsto che il Governo dovesse effettuare il riordino introducendo, ex aliis, misure tecniche e normative finalizzate a garantire la piena tutela dei soggetti più vulnerabili nonché a prevenire i disturbi da gioco d’azzardo e il gioco minorile. Nell’indicare le misure il legislatore delegante non ha, invero, espressamente fatto riferimento a limitazioni della ricarica sui conti on line; ciò, tuttavia, non comporta l’illegittimità della misura prevista. Secondo la Corte Costituzionale, infatti, «[i]l controllo sul superamento dei limiti posti dalla legge di delega va […] operato partendo dal dato letterale per poi procedere ad una indagine sistematica e teleologica per verificare se l’attività del legislatore delegato, nell’esercizio del margine di discrezionalità che gli compete nell’attuazione della legge di delega, si sia inserito in modo coerente nel complessivo quadro normativo, rispettando la ratio della norma delegante […] e mantenendosi comunque nell’alveo delle scelte di fondo operate dalla stessa» (Corte Costituzionale, sentenza 23 gennaio 2024, n. 22). Nel caso di specie, la regola deve ritenersi rispettosa della ratio della norma delegante, che era, chiaramente, volta a far introdurre misure idonee ad evitare la tutela dei soggetti più vulnerabili e a prevenire i disturbi da gioco d’azzardo e il gioco minorile. La disposizione si inserisce, quindi, nell’alveo delle scelte di fondo del legislatore delegante, volte anche alla tutela della salute e al contrasto alla ludopatia.
15.6. Infatti, la disposizione in esame pone un circoscritto limite alle ricariche effettuate in contanti o con strumenti di pagamento diversi da quelli di cui al secondo periodo del medesimo comma (“strumenti di pagamento, idonei a garantire la tracciabilità dei flussi finanziari, già in precedenza indicati dal titolare del conto di gioco al concessionario e da quest’ultimo già validati per l’effettuazione delle operazioni sul conto di gioco”). In sostanza, il limite è circoscritto al denaro contante e agli strumenti di pagamento costituiti – come riferito dagli stessi appellanti – dalle scratch cards e non involge le ricariche fatte con gli altri strumenti di pagamento. Questa distinzione non è irragionevole ma riposa sulla capacità del mezzo di pagamento di influire sull’operato del cliente, non inteso in termini astratti ma apprezzato nella specifica figura del soggetto ludopatico o a rischio di ludopatia. Infatti, il contante costituisce uno strumento di pagamento che se, da un lato, accentua maggiormente la consapevolezza della spesa (il c.d. “pain of paying”), dall’altro rende meno evidenti gli effetti sul patrimonio, consentendo al consumatore ludopatico o a rischio di ludopatia di occultare l’esborso patrimoniale sia (immediatamente) a sé che agli eventuali familiari che possono, in tal modo, venire a conoscenza del fenomeno in atto. E ciò anche in considerazione della non immediata riferibilità della spesa al gioco; nel caso di pagamento con strumenti elettronici la transazione di denaro risulta, invece, tracciata. Inoltre, ove il soggetto si limiti a prelevare denaro contante dal proprio conto corrente per utilizzarlo per il gioco, l’uso fattone non è “tracciato” e, quindi, è resa maggiormente difficoltosa la possibilità per il familiare o altro soggetto vicino al consumatore di comprendere le ragioni dell’esborso. Ciò vale, in particolare, per i soggetti vulnerabili (espressamente tutelati dalla disciplina di cui alla L. n. 111/2023), che facendo uso del denaro contante possono, più facilmente, occultarne l’uso ai soggetti che ne abbiano la cura o, comunque, a coloro a cui siano avvinti da legami familiari e affettivi. L’uso del contante o delle c.d. scratch cards è, quindi, fenomeno che rischia di non arginare per tempo l’insorgenza di una ludopatia o i suoi effetti, ove già sussistente. Con le conseguenti ripercussioni sia sulla salute del cliente-consumatore, comprese le incidenze sui legami familiari e affettivi, che sull’interesse generale e della collettività, stante le ripercussioni più ampie che il fenomeno comporta e i costi per il sistema sanitario, che sono posti a carico dei contribuenti e che sottraggono ulteriori risorse alla cura e prevenzione di altre malattie. La disposizione appare, quindi, una corretta declinazione di quella che la Corte Costituzionale ha ritenuto la finalità “legittima e meritevole di limitare le occasioni di gioco in funzione di prevenzione della ludopatia e, più in generale, di tutela della salute” (sentenza n. 104/2025).
15.6. In parte qua, la regola in esame mira, quindi, a realizzare una tutela di beni primari per l’ordinamento interno e unionale. Infatti, la regola risponde ad esigenza di tutela della salute ex art. 32, comma 1, della Costituzione, che impone alla Repubblica di tutelare la salute come fondamentale diritto dell’individuo e interesse della collettività non solo attraverso misure che garantiscano il diritto alle cure ma anche attraverso la prevenzione sanitaria e la protezione contro le malattie. L’art. 32 della Costituzione non assicura, infatti, solo un diritto di prestazione ma, impone, altresì, un dovere di prevenzione e protezione in capo alla Repubblica in relazione a “bisogni di fatto emergenti della vita associativa” (Corte Costituzionale, sentenza n. 21 maggio 1975, n. 112). Inoltre, tali esigenze ricevono specifica tutela anche dal diritto dell’Unione europea, che impone di proteggere il consumatore-fruitore del servizio e la sua salute [art. 52, par. 1, della C.D.F.U.E.; v. art. 4, par. 1, lett. f), art. 6, par. 1, lett. a), art. 9, art. 12, art. 36, art. 114, par. 3, art. 168, art. 169 del T.F.U.E; art. 35 e art. 38 della C.D.F.U.E] (v., sul punto, Consiglio di Stato, Sez. VI, ordinanza 7 marzo 2025, n. 1919).
15.6. Individuata quella che al Collegio appare la finalità della regola, possono esaminarsi le ulteriori deduzioni articolate dagli appellanti.
15.7. In primo luogo, non risulta condivisibile l’assunto secondo cui la regola non agevolerebbe la prevenzione, il contrasto e la repressione del gioco illegale. Secondo la tesi delle parti, il limite incentiverebbe, al contrario, il gioco illegale. Le parti intravvedono, in sostanza, nel limite all’uso del contante un possibile rischio di ciò che la giurisprudenza della Corte Suprema degli Stati Uniti denomina il c.d. chilling effect (mutuato anche dalla giurisprudenza del Bundesverfassungsgericht, che adopera, solitamente, la dizione di “Einschüchterungseffekte”; cfr.: BVefG, 2 BvR 1520/01, 30 marzo 2004, Geldwäsche; Id., 2 BvR 2558/14, 28 luglio 2015; nella giurisprudenza della C.G.U.E. possono ritenersi espressione di tale teorica, C.G.U.E, 7 luglio 1976, causa C-118/75; Id., 12 dicembre 1989, causa C-265/88; Id., 3 luglio 1980, causa C-157/79; Id., 29 febbraio 1996, causa C-193/94), e ossia un effetto di deterrenza rispetto al gioco lecito, in favore del gioco illecito.
15.7.1. La tesi non può, tuttavia, essere condivisa. Nel sistema dei giochi – fondato sul regime concessorio e autorizzatorio, quale garanzia di tutela della fede, dell’ordine e della sicurezza pubblici, del contemperamento degli interessi pubblici generali in tema di salute con quelli erariali sul regolare afflusso del prelievo tributario gravante sui giochi, nonché della prevenzione del riciclaggio dei proventi di attività criminose (art. 15, comma 1, L. n. 111/2023) – è precipuo dovere del legislatore contemperare i plurimi interessi che vengono in gioco, senza poter, quindi, “liberalizzare” o, comunque, ridurre in modo consistente i limiti del gioco lecito, al fine di contrastare il gioco illecito mediante una politica di legalizzazione del gioco illecito. Una simile prospettazione condurrebbe ad una progressiva erosione dei limiti del gioco lecito; ma, oltre a risultare indimostrato che ciò elida, effettivamente, il ricorso al gioco illecito, annichilirebbe gli ulteriori valori involti, che hanno, tra l’altro, rilievo maggiore rispetto alle esigenze del mercato o della massimizzazione dei profitti erariali.
15.7.2. A non diversa conclusione si addiviene, poi, incentrato il ragionamento sul tema – centrale della prospettiva degli appellanti – costituito dalla verifica di ragionevolezza del limite in relazione al possibile chilling effect. Infatti, il limite va apprezzato nel contesto e nel complesso della normativa di riferimento: opera, esclusivamente, con riferimento alle ricariche in contanti o con gli altri mezzi indicati – ove, come spiegato, vi sono maggiori rischi di occultamento dei sintomi di una ludopatia – mentre non trova applicazione per i mezzi diversi. Si tratta, quindi, di una regola che non pone limitazioni assolute e generalizzate ma calibrate ad alcune modalità di pagamento, per le ragioni già indicate. Inoltre, si tratta di un limite che, in ragione dei valori involti e delle esigenze di tutela, non può considerarsi “misero” anche per gli adempimenti – in termini di identificazione – imposti. Al contrario, le misure di identificazioni concorrono a presidiare le esigenze di tutela, fungendo da dissuasore a condotte smodate da parte del cliente-consumatore. La dedotta eccessiva esiguità dell’importo non è, poi, condivisibile. Si tratta, comunque, di un limite settimanale che, astrattamente, potrebbe portare il cliente-giocatore ad effettuare ricariche fino ad un importo che, mensilmente, potrebbe arrivare, quantomeno, a 400 euro in soli contanti. Una cifra non esigua né dal lato del consumatore, né dal lato dell’operatore. Per il consumatore la somma non è tale considerando i valori del reddito medio pro capite della popolazione che, per fatto notorio al Collegio [inteso come un “fatto conosciuto da un uomo di media cultura, in un dato tempo e luogo”; Cassazione civile, sez. III, 15.2.2024, n. 4182)] si assesta intorno ai 33.000 euro annui; la ricarica in contanti per effettuare giocate è, quindi, idonea, in astratto, ad impegnare oltre il 15 per cento del reddito medio pro capite. Per gli operatori, va considerato il numero di giocatori presenti in Italia che, come accertato dalla Sezione sulla base dei dati dell’Istituto Superiore di Sanità, è pari a circa 18.000.000 di italiani (Consiglio di Stato, Sez. VI, 7 marzo 2025, n. 1919). Se ognuno di questi effettuasse ricariche in contanti entro i limiti previsti il volume d’affari sarebbe pari a 93.600.000.000. Un dato certamente astratto e computato nel massimo ma, altresì, particolarmente significativo anche solo al fine di confutare che le raccolte possano dare “miseri” risultati o avere impatti “drammatici”.
15.8. Parimenti infondate sono le deduzioni relative all’inidoneità della misura rispetto alle modalità operative antiriciclaggio. Si tratta, infatti, di deduzioni incentrate su un tema che non rileva rispetto alla ratio effettiva della previsione, che, come spiegato, ha altre finalità di tutela. Ciò rende, quindi, inconferenti i raffronti con le regole previste dal D.Lgs. n. 231/2007, che non possono costituire, quindi, neppure un idoneo tertium comparationis per apprezzare l’illegittimità della misura legislativa. Come affermato dalla Corte Costituzionale, il modello del giudizio di eguaglianza in senso stretto (inteso, cioè, quale raffronto tra fattispecie) «trova al proprio centro il concetto di pertinenza, poiché in tanto si può ritenere che il trattamento normativo di una fattispecie sia discriminatorio per rapporto a quello di un’altra fattispecie in quanto il raffronto con tale seconda fattispecie sia appunto pertinente»; e la pertinenza va determinata anche tenendo in considerazione «le esigenze di coerenza sistematica e le finalità perseguite dalla norma oggetto di controllo di legittimità costituzionale e da quella assunta a tertium, che devono essere coerenti e almeno non immeritevoli di protezione costituzionale» (sentenze n. 54, n. 85 e n. 154 del 2026). Le disposizioni poste a raffronto perseguono finalità differenti. Quella all’esame del Collegio è funzionale alla prevenzione della ludopatia e alla tutela dei soggetti vulnerabile. Le regole evocate dalle parti assolvono la sola funzione di presidiare l’ordinamento da fenomeni di riciclaggio. La differente funzione esclude, quindi, la pertinenza nel giudizio di comparazione.
15.9. Omologhe considerazioni valgono per il raffronto con il sistema bancario, anch’esse calibrate, comunque, su una funzione antiriciclaggio della regola. Valgono, quindi, le argomentazioni già illustrate dal Collegio, alle quali deve aggiungersi l’illogicità di confrontare il mero deposito di somme di denaro con una ricarica funzionale ad un’attività di gioco.
15.10. Infondata è, altresì, la dedotta discriminazione rispetto alle regole valevoli per la rete fisica. Il differente trattamento normativo si spiega, infatti, in ragione della diversità di una ricarica funzionale al gioco on line rispetto all’attività di gioco fisica. Il gioco on line – al pari di altri fenomeni che si svolgono in rete – pone problematiche peculiari e diverse, derivanti, in estrema sintesi, dalla “solitudine” del giocatore rispetto al contesto sociale, che funge – come emerge dagli studi di economica comportamentale – da freno psicologico a pratiche smodate o incontrollate. Il gioco on line è, poi, più facilmente occultabile al contesto familiare o affettivo, con conseguenti rischi di insorgenza o aggravamento dei fenomeni di ludopatia, con incidenza sulla salute, sui rapporti umani e sugli interessi della collettività.
15.11. In ultimo, è infondata la censura incentrata sull’inesigibilità del dovere. La previsione di cui all’art. 13, comma 5, quarto periodo, del D.Lgs. n. 41/2024 ha disposto che il rispetto del limite in esame sia “garantito dal concessionario mediante apposite misure sul sistema informatico utilizzato dai punti vendita ricariche per l’effettuazione delle ricariche”. La disposizione ha, quindi, rinviato alle apposite misure informatiche, funzionali a rendere, per l’appunto, esigibile il precetto. Ne consegue che la previsione normativa non può ritenersi illegittima in quanto recante un obbligo inesigibile, avendo, al contrario, assicurato gli strumenti per la sua esigibilità. Inoltre, l’inesigibilità non colpisce la fonte dell’obbligazione e, nel caso di specie, la regola impositiva dell’obbligo, ma funge da causa esimente del debitore nel caso concreto. E’ solo nel caso concreto che potrà affermarsi l’inesigibilità di un corretto adeguamento alla normativa, derivante, in ipotesi, dalla inidoneità delle misure tecniche (non oggetto di questo giudizio).
16. Con il terzo motivo riproposto le parti hanno contestato la legittimità costituzionale del divieto per i P.V.R. di consentire il prelievo delle somme giacenti sui relativi conti di gioco. Le Società hanno evidenziato come tale attività fosse diversa dal prelievo della vincita, vietata ai P.V.R. e fosse, invece, consentita, trattandosi di prelevare tramite voucher la provvista detenuta nel conto di gioco. Le parti hanno dedotto l’illegittimità della previsione: i) per eccesso di delega; ii) irragionevole compressione della libertà di impresa.
16.1. Il motivo è infondato.
16.2. La disposizione di delega aveva imposto al legislatore delegato di prevedere che le reti dei concessionari della raccolta del gioco a distanza potessero, sotto la loro diretta responsabilità, comprendere luoghi fisici per l’erogazione di servizi esclusivamente accessori, esclusi in ogni caso l’offerta stessa del gioco a distanza e il pagamento delle relative vincite. Il legislatore delegato, oltre a confermare il divieto di pagamento delle vincite, ha previsto anche il divieto di provvedere a prelievi. Le parti appellanti hanno evidenziato la diversità tra pagamento della vincita (prestazione inclusa nel contratto di scommessa) e prelievo del conto, attività ritenuta meramente accessoria.
16.3. Osserva, tuttavia, il Collegio come l’estensione effettuata dalla normativa sia uno sviluppo logico e coerente del divieto di pagamento della vincita. Risulta, infatti, evidente come la possibilità di prelevare dal conto di gioco successivamente all’accredito della vincita costituisca, di fatto, l’erogazione della vincita stessa, pur se effettuata in modo indiretto e successivo all’accredito. L’estensione del divieto al prelievo è, quindi, chiaramente funzionale a dare effettività al divieto di pagamento e, come tale, deve ritenersi norma coerente rispetto al quadro normativo della delega e alle scelte di fondo dalla stessa effettuate (Corte Costituzionale, sentenza 23 gennaio 2024, n. 22). In ragione di quanto esposto, deve ritenersi manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale articolata dagli appellanti in relazione alla violazione dell’art. 76 della Costituzione.
16.4. Parimenti manifestamente infondata è la seconda questione, con la quali le parti hanno dedotto l’irragionevole compressione dell’impresa in violazione degli artt. 3 e 41 della Costituzione. Alla luce di quanto in precedenza osservato la disposizione, costituendo un logico e coerente sviluppo del divieto di pagamento della vincita, costituisce regola di ulteriore e necessario presidio degli interessi protetti dalla regola di cui all’art. 4 della L. n. 401/1989, che prevede, persino, sanzioni penali a garanzia dell’assetto e del regime del gioco lecito, al quale ha fatto riferimento l’art. 15, comma 1, della legge delega. Si tratta, quindi, di una disposizione che: i) non integra una violazione dell’art. 3, ma, al contrario, pone un ulteriore e logico meccanismo di differenziazione tra attività eterogenee; quella dei P.V.R. meramente accessoria e quella dei concessionari, principale; ii) integra una legittima limitazione della libertà di iniziativa di impresa, in un settore giustamente regolato, per le esigenze richiamate dall’art. 15, comma 1, della legge delega.
17. Passando all’appello incidentale dell’Agenzia si osserva quanto segue.
17.1. L’Amministrazione ha dedotto l’erroneità della sentenza nella parte in cui ha dichiarato l’illegittimità delle disposizioni di cui agli artt. 9 e 10 della determina direttoriale del 25 ottobre 2024 nella misura in cui aveva stabilito l’immediata applicabilità dell’albo P.V.R. e del relativo regime agli attuali concessionari e agli esercenti a loro collegati.
17.2. Sul punto il T.A.R. ha osservato come la disposizione di cui all’art. 13 del D.Lgs. n. 41/2024 fosse parte del complesso di regole finalizzate a razionalizzare la rete fisica dell’offerta di gioco e comportasse una contrazione non marginale sulla platea di esercenti, incidendo, di riflesso, sui rapporti concessori in essere, con conseguente incidenza sulla stabilità del sistema e sul legittimo affidamento dei concessionari.
17.3. L’Agenzia ha contestato la decisione del T.A.R. evidenziando: i) l’erroneità del riferimento all’art. 2, comma 2, della L. n. 111/2023, atteso che la razionalizzazione dei punti di offerta fisica era stata prevista dall’art. 15, comma 1, di tale legge, relativa alle sole concessioni e non all’albo; ii) l’erroneità dell’assunto relativo alla possibile contrazione della platea degli esercenti, ritenuta una mera ipotesi congetturale; iii) l’erroneità dell’assunto secondo cui la normativa aveva inciso negativamente sui punti vendita osservando che, al contrario, la stessa aveva assegnato agli esercenti ulteriori attività; iv) l’improprietà del riferimento al legittimo affidamento, dovendosi considerare come lo stesso non possa implicare un “congelamento” dell’attività normativa e come la normativa non avesse, comunque, inciso sui rapporti concessori; v) l’insussistenza di un differimento legislativo dell’operatività delle misure di cui all’art. 13 del D.Lgs. n. 41/2024.
17.4. Le censure sono infondate.
17.5. Osserva, in primo luogo, il Collegio come l’erroneo riferimento al contenente la disposizione evocata dal T.A.R. non è, certamente, circostanza che inficia il ragionamento condotto dal Giudice di primo grado, fondato sulla valutazione complessiva del sistema normativo introdotto dal D.Lgs. n. 41/2024. Il T.A.R. ha, infatti, osservato come la complessiva riforma del settore avesse interessato sia i rapporti concessori che i servizi ausiliari, ad essi strettamente connessi. E’ proprio tale stretta connessione a muovere – correttamente – il ragionamento del Giudice di primo grado, che ha evidenziato il rapporto tra concessione e servizi, osservando come l’applicazione immediata delle nuove regole sull’albo avrebbe inciso sui rapporti concessori in essere, ritenendo, quindi, illegittime le disposizioni della delibera nella parte in cui non era stato differito l’applicazione del sistema alla definizione del procedimento di assegnazione delle nuove concessioni. La riforma ha, infatti, ridisegnato il sistema, apportando complessive modificazioni anche alla regolazione dei servizi accessori, che, in quanto tali, non possono non essere considerati unitariamente al nuovo assetto delle concessioni. In questo contesto normativo, la decisione del T.A.R. risulta condivisibile, considerato che l’immediata applicazione del nuovo sistema dei servizi avrebbe determinato, comunque, un’incidenza sull’attività economica dei concessionari in proroga. La disposizione ha, infatti, previsto requisiti diversi per gli esercenti, funzionali all’iscrizione in un albo. Requisiti non previsti al momento della stipula dei contratti con i concessionari, che avrebbero, ragionevolmente, comportato effetti sugli esercenti, non necessariamente immediatamente in possesso di tali requisiti. Circostanza documentata, del resto, dagli appellanti, che hanno fornito precise indicazioni sul differenziale – certamente significativo – tra il numero complessivo degli esercenti e quelli iscritti all’albo. La contrazione del numero degli esercenti in grado di operare incideva sul servizio principale, dovendosi considerare la perdita di parte della rete dei concessionari. E’ proprio tale incidenza a condurre, correttamente, il T.A.R. ad annullare una disposizione idonea, comunque, a segnare il rapporto tra esercenti e concessionari e, quindi, indirettamente, a incidere sull’attività dei concessionari, in violazione dell’esigenza di stabilità del quadro normativo e del legittimo affidamento degli ex concessionari al mantenimento del sistema fino alla nuova procedura ad evidenza pubblica. Proprio il fatto che fosse prevista una procedura per l’affidamento delle concessioni, rendeva, infatti, ancor più necessario mantenere stabile il complesso dei rapporti pregressi nelle more dell’espletamento della gara. Risulta quindi corretto il richiamo ai principi affermati dalla Corte di Giustizia in ordine alla necessità di preservare il legittimo affidamento degli operatori, evitando modificazioni incidenti anche in una fase antecedente allo svolgimento della gara. In ultimo, non può condividersi l’assunto dell’Agenzia secondo cui la pronuncia risulterebbe contraria al dato normativo primario. La normativa di riferimento aveva, infatti, previsto espressamente regolamenti di attuazione della stessa affidati all’Agenzia. A risultare illegittima è stata la previsione regolamentare nella parte in cui ha, in sostanza, previsto un doppio regime di entrata in vigore delle disposizioni: immediato per i P.V.R. e differito per i concessionari. Doppio regime che, come spiegato, terminava, comunque, per incidere sulle concessioni in corso operando prima della definizione della gara, che costituiva il punto di riferimento giuridico per l’applicazione del nuovo sistema.
18. In definitiva, deve essere accolto il primo motivo dell’appello principale, relativo alla dedotta erroneità dell’assorbimento delle censure diverse da quella accolta, da parte del Giudice di primo grado. Esaminando nel merito i motivi riproposti, va accolto il primo motivo e, per l’effetto, va annullato l’art. 6, comma 4, lett. g), della determina direttoriale dell’Agenzia Dogane e Monopoli del 25 ottobre 2024, prot. n. 656848/RU; vanno, invece, respinti gli ulteriori motivi. In ultimo, va respinto il ricorso in appello incidentale dell’Agenzia.
19. Si precisa che le questioni esaminate esauriscono la disamina dei motivi ritualmente veicolati attraverso l’impugnazione principale e quella incidentale, essendo stati toccati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell’art. 112 c.p.c., in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e pronunciato (come chiarito dalla giurisprudenza costante; cfr., ex plurimis, Consiglio di Stato, Sez. VI, 2 settembre 2021, n. 6209; Id., 13 settembre 2022, n. 7949), con la conseguenza che gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.
20. Le spese di lite del doppio grado di giudizio possono essere compensate ai sensi degli articoli 26 del codice del processo amministrativo e 92 del codice di procedura civile, come risultante dalla sentenza della Corte Costituzionale 19 aprile 2018, n. 77, che ha dichiarato l’illegittimità costituzionale di quest’ultima disposizione nella parte in cui non prevede che il giudice possa compensare le spese tra le parti, parzialmente o per intero, anche qualora sussistano altre analoghe gravi ed eccezionali ragioni, da individuarsi nella complessità e nella novità delle questioni esaminate.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando:
i) accoglie il primo motivo dell’appello principale e, per l’effetto, esaminando, nel merito, i motivi riproposti, accoglie il primo motivo e annulla l’art. 6, comma 4, lett. g), della determina direttoriale dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli del 25 ottobre 2024, prot. n. 656848/RU; respinge gli ulteriori motivi;
ii) respinge il ricorso in appello incidentale dell’Agenzie delle Dogane e dei Monopoli;
iii) compensa tra le parti costituite le spese di lite del doppio grado di giudizio.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 24 settembre 2026 con l’intervento dei magistrati:
Giancarlo Montedoro, Presidente
Giordano Lamberti, Consigliere
Lorenzo Cordi’, Consigliere, Estensore
Giovanni Gallone, Consigliere
Marco Poppi, Consigliere
sb/AGIMEG