“Il bookmaker anglo-maltese Stanleybet festeggia – riporta una comunicato dell’operatore di scommesse – la “sua” sesta sentenza della Corte di Giustizia in materia di giochi, dopo le pronunceGambelli del 2003, Placanica e Commissione c Italia del 2007, Markus Stoss e altri del 2010, e Costa e Cifone del 2012. Si tratta della sentenza del 24.01.2013 relativa al monopolio greco dei giochi, resa nelle Cause riunite C-186/11 e C-209/11, Stanleybet e altri c Ministero dell’Economia, OPAP e altri. Ecco i fatti. In Grecia è in vigore uno storico monopolio dei giochi terrestri attribuito all’OPAP, con nominali obiettivi di tutela dell’ordine pubblico. Già organismo pubblicistico, l’OPAP è stato trasformato in società anonima, poi quotata nella Borsa di Atene, di cui lo Stato Ellenico attualmente possiede il 34% (il resto è nelle mani di investitori istituzionali e privati). L’OPAP è una delle tre società con maggior capitalizzazione di borsa del Paese e opera in tutto e per tutto come un’impresa commerciale. E’ evidente per comune buon senso, ancor prima che in diritto, che lo status di monopolista pubblico e quello di società quotata votata alla realizzazione del massimo profitto mal si conciliano tra di loro. Ritenendo il monopolio dell’OPAP contrario al diritto comunitario, nel 2004 Stanley domandò alle Autorità elleniche una licenza per raccogliere scommesse sportive. La domanda rimase senza risposta e Stanley impugnò in giudizio il silenzio-rifiuto. A esito di un lunghissimo procedimento, nel 2011 il Consiglio di Stato greco ha indirizzato alla Corte di Giustizia un rinvio pregiudiziale per ricevere chiarimenti sulla compatibilità, appunto, del monopolio greco dei giochi con il diritto dell’Unione. Nel settembre del 2012 l’Avvocato Generale Mazàk si era espresso nel senso dell’incompatibilità. Vi è anche da dire che, nello scenario della grave crisi greca, la privatizzazione del 34% del capitale dell’OPAP posseduto dallo Stato Ellenico rappresenta uno degli strumenti più significativi per “fare cassa” (dell’ordine dei miliardi di Euro) e precisi impegni in tal senso sono stati assunti con la c.d. “Troika” (l’organismo informale composto dalla Commissione Europea, dalla Banca Centrale Europea e dal Fondo Monetario Internazionale per pilotare verso il risanamento le disastrate finanze elleniche). Ovviamente, nella valutazione della partecipazione in OPAP detenuta dallo Stato Ellenico e nell’ apprezzamento degli investitori, l’esistenza del monopolio fa la differenza. E’ in questo contesto politico complesso e delicato che interviene la sentenza di ieri della Corte di Giustizia. Collocandosi nella scia di una quasi ventennale giurisprudenza, la Corte in primo luogo dichiara che le norme del Trattato in materia di stabilimento e libera prestazione dei servizi (ora artt. 49 e 56 TFUE) ostano a una normativa nazionale come quella greca, che concede diritti esclusivi in materia di gioco a un organismo unico, se ciò non risponde realmente all’intento di ridurre le occasioni di gioco per i cittadini in modo coerente e sistematico. Infatti, un monopolio costituisce la restrizione massima alle libertà comunitarie degli altri operatori, a cui viene integralmente impedito l’accesso al mercato nazionale. Tuttavia il monopolio potrebbe trovare giustificazione in presenza di un reale stretto controllo dello Stato sul settore e sulla sua crescita e, inoltre, della riprova che esso sia in effetti necessario a perseguire obiettivi di lotta alle frodi e alla criminalità contigua al mondo del gioco d’azzardo. Queste due circostanze devono però essere verificate dal giudice nazionale, applicando un rigoroso test di proporzionalità delineato dalla Corte di Giustizia circa dieci anni or sono. Se il giudizio concreto apparterrà al Consiglio di Stato greco, al quale la causa principale viene ora restituita, la Corte di Giustizia sin d’ora ne dubita e impartisce al giudice nazionale precise direttive. Vi sono, infatti, ampie evidenze che, anziché ridurre l’offerta di gioco, lo Stato Ellenico ne ha sistematicamente incoraggiato una sfrenata espansione, anche acconsentendo a politiche massive di pubblicità e comunicazione aggressiva da parte dell’OPAP indistintamente rivolte alla popolazione; che l’offerta interna di gioco in Grecia si è incessantemente ampliata sia in qualità e diversificazione dei prodotti offerti, che in quantità; che lo Stato greco esercita sull’OPAP un controllo “leggero”, più di forma che di sostanza; e che gli obiettivi della lotta alla criminalità sembrano venire semplicemente invocati per guadagnare dei salvacondotti, anzichè seriamente perseguiti. Analoghe riserve erano state avanzate dallo stesso Consiglio di Stato greco nell’ordinanza di rinvio del 2011. Stanley riassumerà quanto prima la causa di merito in Grecia e serenamente confida nella capacità di giudizio e nell’obiettività del massimo giudice amministrativo ellenico. Ma, nella sentenza della Corte, vi è molto di più– prosegue il comunicato di Stanley – I giudici di Lussemburgo – anche su questo interpellati dal Consiglio di Stato greco, che nei propri quesiti ha dato mostra di grande lungimiranza – hanno espressamente affrontato il c.d. periodo transitorio; vale a dire ciò che accadrà nella realtà in Grecia sino alla riscrittura della legislazione interna che dovrà necessariamente seguire alla sentenza della Corte. Era, infatti, imprescindibile evitare che la pronuncia rimanesse agli effetti pratici “lettera morta” sino all’incerto e futuro riordino del settore in senso comunitariamente compatibile, per di più dopo la privatizzazione dell’OPAP che, almeno nei fatti, consegnerà a degli investitori privati una situazione di straordinario privilegio. Anche in questi riguardi la Corte di Giustizia indirizza allo Stato Ellenico vincolanti indicazioni, nel presupposto che Stanley e altri bookmaker europei si accingeranno, a valle della pronuncia, a fare ingresso nel mercato del gioco in Grecia, in particolare quello delle scommesse sportive, domandando un’autorizzazione o licenza per operarvi con una rete terrestre. In primo luogo, alla luce dei pesanti rilievi mossi al sistema greco e al giudizio di fondo nel senso della sua incompatibilità – o compatibilità fortemente condizionata – con il diritto dell’Unione, la Corte precisa che non sarà ammissibile da parte delle Autorità greche rifiutarsi di ricevere, istruire e dare esito alle istanze di autorizzazione o licenza che saranno presentate dai nuovi entranti, semplicemente opponendo loro che la materia è in via di riordino, di adeguamento etc., e che si dovrà attendere sino al perfezionamento di questo futuro e indeterminato processo. La soluzione rispecchia una costante giurisprudenza applicativa del principio del primato del diritto dell’Unione che, in materia di gioco e regimi transitori di adeguamento del diritto nazionale, è stato espressamente riaffermato dalla sentenza Winner Wetten del 2010. E’ evidente che, diversamente, si legittimerebbe un’elusione sine die del diritto comunitario e delle sentenze della Corte. In secondo luogo, già durante il periodo transitorio sino al riordino del settore, le domande di autorizzazione o licenza dei nuovi entranti dovranno essere valutate nel merito, in funzione del livello di tutela dei consumatori e dell’ordine sociale che con i loro prodotti e servizi costoro intendono offrire, e ciò sulla base di criteri oggettivi (e perciò trasparenti e conoscibili in anticipo) e non discriminatori. In tal modo la Corte dà limitata fiducia alla posizione del Governo greco, che ha ripetutamente invocato le finalità “virtuose” dei diritti speciali accordati all’OPAP; finalità che, se verificate, potrebbero in astratto consentire delle restrizioni alle libertà di stabilimento e prestazione dei servizi (prevenzione della criminalità e delle frodi ai consumatori, etc.). Tuttavia, se le occasioni di gioco non sono nella realtà ridotte in G
recia (come sicuramente non lo sono) e un monopolio assoluto perciò non si giustifica, i nuovi entranti dovranno mostrare di perseguire non diversi obiettivi “virtuosi” e, facendolo, avranno titolo a ottenere un titolo abilitativo nazionale a condizioni di equivalenza, trasparenza e non discriminazione. Già da una prima lettura, quella della Corte sembra una soluzione di grande saggezza. Infatti i principi irrinunciabili del diritto comunitario vengono difesi e riaffermati senza ambiguità; il monopolio attribuito a una grande impresa quotata che persegue obiettivi di profitto e di espansione viene dichiarato – rebus sic stantibus e salva la verifica del giudice nazionale – incompatibile con l’ordinamento dell’Unione; si prefigura l’ingresso sul mercato terrestre dei giochi in Grecia di nuovi operatori e ci si assicura che essi siano, di fatto e di diritto, messi in grado di operare a condizioni controllate (si ipotizza, infatti, un meccanismo di autorizzazioni o licenze), ma trasparenti e non discriminatorie; last but not least, si offre al Governo greco un generoso assist per proseguire nelle privatizzazioni secondo gli impegni internazionali assunti, delineando un mercato regolato e moderatamente concorrenziale, in cui accanto all’ex monopolista OPAP convivranno i nuovi entranti. Stanley – conclude il comunicato – confida che il Governo greco saprà utilizzare questo assist con equilibrio e visione ed è pronta ad aggiungervi il proprio personale “ramo d’ulivo” entrando nel mercato dei giochi con lealtà e serietà, secondo le regole disegnate dalla Corte”. ff/AGIMEG
