Senato, ecco l’audizione integrale del sottosegretario al Mef Pier Baretta alla Commissione Finanze del Senato e la proposta portata in Conferenza Unificata

Ecco il testo integrale dell’audizione di Pier Paolo Baretta, sottosegretario Mef, alla Commissione Finanze del Senato. La scorsa settimana il presidente della commissione, Mauro Maria Marino (Pd), aveva chiesto a Baretta un “intervento in commissione finalizzato a fornire elementi utili a impostare il prosieguo dell’esame dei disegni di legge in materia di giochi”. Di seguito anche la proposta del Governo, in tema di riordino del settore, portata in Conferenza Unificata e presentata oggi da Baretta in Commissione.

“La mancata attuazione dell’articolo 14 della delega fiscale, con cui si incaricava il Governo di predisporre un decreto legislativo che riorganizzasse il settore dei giochi, ha comportato che si presentassero in Parlamento un significativo numero di disegni di legge in materia di gioco pubblico, nell’intento di riformarne il sistema, confermando così la necessità e la urgenza di un intervento regolatorio. La bozza di decreto delegato, predisposta dal Governo, si affianca a questo percorso e rappresenta la sintesi, sufficientemente equilibrata, della maggior parte dei progetti di legge pendenti in Parlamento. L’attento e continuo lavoro di confronto tra tutti gli attori coinvolti e la successiva costruzione del decreto, ha portato a riconsiderare i problemi fondamentali sottesi all’attuale sistema di gioco pubblico italiano. Le politiche pubbliche di diffusione del gioco legale hanno certamente contrastato la diffusione di quello illegale e consentito una importante fonte di entrate per la finanza pubblica. Il settore del gioco, nel suo complesso, garantisce importanti entrate erariali, pari a 10,5 miliardi nel 2016, (di cui 5,8 miliardi dai soli apparecchi slot). La “Spesa” complessiva registrata nel 2016 è stata pari a circa il 20% delle somme giocate (“Raccolta”), cioè circa 19,4 Md€.

Di tale somma:

– 10,5 Md€ (55% della “Spesa”) costituiscono le “entrate” erariali (tributarie e non tributarie), in aumento di circa il 25,4% sul 2015;

–   8,9 Md€, rappresentano il “volume d’affari” (ricavato) per la filiera (al netto delle imposte sul gioco).

Rispetto all’anno 2015 la spesa ha subito un aumento di circa 2 Md€, in gran parte (1,4 miliardi circa) spiegato dall’aumento della tassazione sulle Slot, introdotta dalla legge di stabilità per il 2016 (anche se, nel confronto, occorre considerare che è stata abrogata la norma cosiddetta dei “500 milioni” che ha portato introiti nel 2015 per 333 milioni).

La differenza resta iscritta come un credito dello Stato verso i concessionari morosi. Per quanto attiene al “gettito” complessivo registrato nel 2016, all’importo di 10,5 Md€ devono essere aggiunti i canoni concessori (che affluiscono direttamente al Bilancio dello Stato), pari a circa 200 Ml€ e il versamento di due delle tre rate dovute dall’aggiudicatario della gara per il servizio del Lotto automatizzato a titolo di “Una Tantum”, pari a 600 Ml€ (l’ultima rata, di 170 Ml€, sarà versata entro il 30 aprile 2017), per un totale complessivo di 11,3 Md€.

Il gettito ordinario (esclusi le “Una Tantum” e i canoni concessori) si è incrementato di circa il 20%, corrispondente in termini assoluti è circa 2 Md€.

Tale incremento è così costituito:

• + 1,23 Md€ dalle AWP (apparecchi da divertimento che possono essere installati anche in Bar e Tabacchi);
• + 0,16 Md€ dalle VLT (apparecchi da divertimento che possono essere installati solo in sale specialistiche, dove è precluso l’accesso ai minori);
• + 0,63 Md€ dal gioco del Lotto (Lotto tradizionale + 10&Lotto).

Il gettito derivante dagli altri giochi è rimasto sostanzialmente invariato.

Un’ultima informazione, in relazione al prelievo, riguarda la tassazione sulle vincite.

Nel 2016, il prelievo totale sulle vincite è stato di circa 395 Ml€, di cui oltre 301 Ml€ provengono dal Lotto (si tratta di circa il 78%).

Su alcune tipologie di vincite si applica un prelievo pari al 6%.

1. a) Per il gioco del Lotto il prelievo si applica sulle vincite di qualunque importo.
2. b) Il prelievo del 6% si applica, inoltre, (art. 6 del decreto direttoriale 12 ottobre 2011, in attuazione della legge n.148 del 2011) alla parte della vincita eccedente euro 500, conseguita attraverso i giochi numerici a totalizzatore nazionale e alle lotteria istantanee (Vinci per la vita-Win for life, Vinci per la vita – Win for Life Gold e “SiVinceTutto SuperEnalotto”, lotterie nazionali ad estrazione istantanea, Enalotto, Superstar).
3. c) Inoltre, il prelievo erariale sulle vincite si applica anche sulla parte della vincita eccedente euro 500 conseguita attraverso le VLT.

A fronte di questi importanti risultati sempre in crescendo è accaduto che, negli anni scorsi, si sottovalutasse quanto l’aumento rilevante della tassazione abbia stimolato l’aumento dell’offerta e quanto il diffondersi dell’offerta abbia finito per assecondare atteggiamenti verso il gioco di tipo compulsivo, che hanno dato vita al drammatico fenomeno della ludopatia le cui conseguenze sociali non possono essere più trascurate.

L’intervento dello Stato, dunque, in materia di gioco si deve sostanziare nella esigenza di prevenire fenomeni devianti, di tutelare la salute, l’ordine e la sicurezza pubblica e contemporaneamente di contrastare le varie forme di illegalità sottese al fenomeno del settore del gioco e delle scommesse, che non vanno mai sottovalutate o, tanto peggio, date per sconfitte.

In tale ottica, la riserva statale in materia di giochi si configura come una prima garanzia di controllo del fenomeno del gioco. Controllo che non può più esaurirsi nella sola raccolta di risorse finanziarie.

Nondimeno, l’assenza per troppo tempo di regolamentazione nazionale ed il successivo ritardo nella sua realizzazione, hanno indotto gli Enti locali a far fronte alla crescente emergenza sociale derivante dall’eccesso di gioco, con scelte, in generale, restrittive ed articolate (distanze, differenti, da luoghi considerati sensibili, con criteri discrezionali diversi da caso a caso; limitazione degli orari di apertura delle sale, divieto di accensione degli apparecchi, ecc.). In alcuni casi con intenti regolatori, in altri con non celate propensioni proibizionistiche.

Ad oggi esistono 14 leggi regionali e 2 leggi provinciali e molte disposizioni comunali volte a prevenire e a contenere il disagio sociale associato al diffondersi della cosiddetta dipendenza da gioco d’azzardo patologico.

Essenzialmente, le norme, come abbiamo detto, individuano (direttamente o attraverso il rinvio a normazione nazionale) distanze minime tra le sale da gioco o i locali ove si offrono scommesse o sono installati apparecchi da divertimento e determinati luoghi (cosiddetti “sensibili”) di aggregazione di fasce vulnerabili della popolazione, ovvero prevedono l’adozione di marchi/loghi “no slot” per gli esercizi commerciali che dichiarino di non disporre di apparecchi per il gioco lecito. Infine, altre norme, più recenti, introducono sgravi sulle imposte locali come corrispettivo dell’impegno assunto dagli esercenti di bar o tabaccherie a non installare apparecchi da divertimento o a non offrire altre tipologie di gioco (scommesse, lotterie istantanee, lotto e altro ancora).

Le molte norme in materia di distanze minime dai luoghi sensibili, di limitazioni orarie all’apertura delle sale da gioco, di incentivazione fiscale compongono un quadro regolatorio frammentato, con l’emersione di modelli regionali molto differenziati tra loro.

Queste norme non hanno avuto nel 2016 nessun impatto, poiché variamente rinviavano la propria operatività ed efficacia. Nel 2017 avranno, invece, un impatto significativo. Liguria, Piemonte e Lombardia saranno le prime regioni interessate dall’applicazione di norme limitative che fanno presumere non solo la delocalizzazione dell’offerta legale ma anche una sua probabile contrazione con sensibili ricadute sul gettito e rischi di una nuova espansione dell’offerta illegale.

Una volta, peró, che si voglia considerare il gioco come un fenomeno sociale intrinseco alla vita delle persone (vedi Corte) si riscontra che anche le politiche di proibizionismo e di divieto assoluto del gioco, non rappresentano la miglior strategia di gestione e di controllo di un settore così delicato ed esposto all’illegalità.

A fronte di queste considerazioni il Governo ha maturato la convinzione che un intervento regolatorio dovesse partire dal presupposto di ridurre l’offerta di gioco pubblico, a cominciare dall’eccesso di diffusione e frammentazione nel territorio, a partire dalle slot. Scontando, in prospettiva, una contrazione del gettito, la cui stima potrà essere definita solo a valle della riforma stessa.

Coerentemente con questa linea e con il percorso in parte tracciato dall’articolo 14 della delega fiscale, si è pensato di adottare, nella legge di stabilità 2016, alcuni provvedimenti coerenti con la suddetta impostazione e in particolare:

• la riduzione di almeno il 30% delle AWP in circolazione, attraverso la riduzione effettiva delle macchine disponibili;
• la determinazione di un numero massimo consentito di 10.000 sale e di 5.000 corner per le scommesse, con la conseguente concentrazione dei punti vendita;
• il passaggio alle AWP esclusivamente da remoto (upgrade tecnologico);
• la drastica riduzione degli spazi pubblicitari;
• l’innalzamento del PREU, portando la tassazionedal 12,70% per la AWP nel 2014 al 13% nel 2015 al 17,5% dal 2016, mentre per le VLT dal 5% al 5,5% nel 2016. Contestualmente all’ultimo aumento è stato ridotto il payout minimo di circa quattro punti percentuali.

La legge di stabilità, cosciente che queste decisioni riavviavano il processo di riforma, ha anche messo il Governo e gli Enti locali in condizione di procedere sulla strada della regolamentazione.

Per questo ha stabilito di privilegiare quale luogo di confronto e di intesa con gli enti locali la Conferenza unificata.

Infatti, presso la Conferenza è istituito, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica, un comitato tecnico permanente che riferisce annualmente al Parlamento sui risultati del proprio lavoro, di analisi e valutazione della normativa nazionale in materia di giochi pubblici, di dati e informazioni riguardanti la dinamica del settore dei giochi, nonché dell’elaborazione di proposte al Governo, previa deliberazione delle Conferenze.

Nello specifico, al fine “di garantire i migliori livelli di sicurezza per la tutela della salute, dell’ordine pubblico e della pubblica fede dei giocatori e di prevenire il rischio di accesso dei minori di età la Legge di stabilità 2016 (comma 936) ha disposto che, in sede di Conferenza unificata, siano definite le caratteristiche dei punti vendita ove si raccoglie gioco pubblico e i criteri per la loro distribuzione e concentrazione territoriale”.

In coerenza con questa indicazione, la Conferenza ha avviato, il 5 Maggio 2016, il confronto sulla regolazione del settore dei giochi.

Dopo una lunga e fruttuosa serie di incontri, verifiche ed approfondimenti, anche tenendo conto di quanto prospettato dagli Enti locali, dalla Commissione antimafia e da quanto recepito in mozioni parlamentari, si è giunti ad una bozza di pre intesa (allegata), ampiamente condivisa, che sarà oggetto di una delle prossime Conferenze.

Riassumo brevemente gli argomenti inseriti nell’ accordo da sancire con gli Enti locali, che non ha certo la pretesa di risolvere tutte le problematiche relative al gioco pubblico, ma comunque si concentra su aspetti essenziali quali il gioco attraverso gli apparecchi che si sono diffusi in maniera incontrollata e capillare sul territorio. Credo sia un buon punto di partenza su cui cominciare a lavorare.

 

L’accordo in Conferenza indica, una serie di misure il cui fine è quello di realizzare una forte riduzione dell’offerta di apparecchi AWP attraverso una sensibile contrazione e concentrazione dei punti vendita e un innalzamento dei loro standard qualitativi, in un’ottica di contrasto al gioco d’azzardo patologico.

 

La riduzione dell’offerta di gioco, sia dei volumi che dei punti vendita – oggi i punti vendita abilitati alla installazione di AWP (non tutti necessariamente ne detengono attualmente) sono 98.600 ca, di cui 69.000 ca tra bar e tabacchi e 29.600 ca sale e punti gioco – avviene

attraverso:

• la eliminazione, entro il 31.12.2017, dell’offerta di gioco dai c.d. esercizi generalisti secondari (alberghi, esercizi commerciali, edicole, ristoranti, stabilimenti balneari, rifugi alpini, circoli privati, etc);
• la progressiva riduzione fino alla totale eliminazione nell’arco di 3 anni delle AWP nei pubblici esercizi (bar) e nelle rivendite di tabacchi, fatta eccezione per quelli in grado di innalzare il proprio livello qualitativo ottenendo la certificazione circa l’idoneità dei locali atti ad ospitare gli apparecchi sulla base di criteri altamente specializzati.
• la proposta di anticipare al 31 dicembre 2017, la prevista riduzione di almeno il 30% delle Awp, a partire dai generalisti secondari e dai bar e dai tabacchi, con criteri dimensionali relativi alla superficie dei locali, da definire con decreto del Ministro dell’Economia e delle finanze entro il 30 Aprile 2017.

 

L’effetto del provvedimento di anticipazione al 2017 della riduzione di AWP, a cominciare dai generalisti secondari e dai bar e tabacchi, comporta, in un anno, la riduzione a 264.674 macchine ca (in quanto il 30% si applica ai 378.109 ca apparecchi esistenti al 31 luglio 2015, secondo il dettame normativo della legge di stabilità 2016). Considerando che al 31.12.2016 gli apparecchi presenti sul mercato sono 397.211 ca, la riduzione effettiva sarà di oltre il 33%. Il rimanente 66% andrà comunque sostituito con le AWP da remoto. Data la dimensione del fenomeno è necessario prevedere un processo di rottamazione che impedisca qualsiasi forma di riciclaggio delle macchine e non escluda un ristoro agli esercizi che dovranno togliere o ridurre le AWP dai loro locali.

Ciò significa togliere definitivamente dal mercato almeno 132.537 ca macchine così suddivise: 114.000 ca AWP da bar e tabacchi (oggi ne sono installate 221.000 ca) e 19.000 ca dai generalisti secondari.

 

Successivamente, a seguito della programmata eliminazione degli apparecchi AWP da bar e tabacchi, i punti vendita si ridurranno ulteriormente.

Perciò, a regime, i punti vendita in cui potranno essere presenti le AWP, rispetto agli attuali 98.600 ca, saranno così distribuiti:

– un numero massimo di 18.000 ca sale e punti gioco certificati, rispetto ai 29.600 attuali, (con una effettiva riduzione di oltre 10.000 punti vendita ca), così articolati:

• 10.000 agenzie o negozi aventi come attività prevalente la vendita di prodotti di gioco pubblici (come previsto dalla legge di stabilità 2016),
• 5.000 ca sale giochi,
• 2.800 ca sale VLT e 200 sale Bingo ca;

– una quota residua di esercizi che saranno in grado di ottenere la certificazione di categoria A, di cui parlerò tra poco.

Andrà inoltre definita la distribuzione territoriale dei punti gioco, in maniera omogenea, sul territorio nazionale, in proporzione al numero, alla densità e alla composizione anagrafica della popolazione di ciascuna Regione e/o aree omogenee.

 

L’accordo prevede inoltre l’innalzamento del livello qualitativo dei punti gioco.

A tal fine si introduce la certificazione del punto gioco che risponda alle caratteristiche e/o ad altri criteri che verranno condivisi in sede di Conferenza con gli Enti locali, ad esempio accesso selettivo all’ingresso della sala, la completa identificazione dell’avventore, mediante il controllo con documento d’identità, formazione specifica per gli addetti anche con approccio di contrasto al gioco d’azzardo patologico, rispetto di limiti minimi sui volumi di spazio dedicati al gioco e sui numeri minimi e massimi di apparecchi adibiti al gioco, trasparenza delle comunicazioni in materia di gioco ecc. Tali misure hanno la conseguenza immediata di frenare l’eccessiva polverizzazione sul territorio delle diverse tipologie di punti di gioco, ostacolo peraltro, all’effettuazione di adeguati controlli amministrativi e di polizia.

Occorre, pertanto, offrire alle regioni e agli enti locali la possibilità di prevedere che la propria quota residua di offerta di gioco sia concentrata in un numero limitato di «luoghi di gioco» considerati più sicuri.

 

Con riferimento alle molteplici normative degli enti locali, l’accordo prevede un sistema di regole in materia di orari e di controlli il più omogenea possibile sul territorio nazionale anche ai fini del futuro monitoraggio telematico del rispetto dei limiti orari che verranno definiti, ad esempio si prevede per le AWP delle fasce orarie di interruzione del gioco durante la giornata, all’interno di un’apertura giornaliera che è stata identificata, al momento, in 8 ore minime, al netto delle fasce di interruzione previste, senza comunque intaccare gli orari stabiliti per l’apertura delle sale e degli esercizi. Questa parte andrà, però, riverificata alla luce delle ultime richieste degli Enti locali; richieste intervenute successivamente alla definizione condivisa del testo allegato.

Si tratta della richiesta di considerare il criterio della distanze come parte integrante dell’intesa.

È opportuno, a questo proposito, precisare che la scelta di ridurre macchine e luoghi, in misura così rilevante, come previsto nel documento, consentirà una distribuzione territoriale molto meno invasiva di oggi. Il che relativizza la ragione stessa che ha fatto adottare le distanze. In ogni caso non è, per noi, in discussione il potere di intervento degli enti locali in ordine alla collocazione fisica dei punti gioco. Vanno, però, condivise una preoccupazione ed una necessità. La preoccupazione è che la adozione delle distanze tende a produrre, più che una riduzione, un allontanamento, uno spostamento del gioco verso le periferie urbane o verso aree isolate, dove finirebbero per formarsi veri e propri quartieri a “luce rosse” del gioco, con le conseguenze che possiamo immaginare. La necessità è quella che, una volta diminuite le macchine e i punti gioco, il volume di gioco che ne deriva sia effettivamente consentito e non ulteriormente ridotto da ulteriori provvedimenti restrittivi.

 

Parimenti per contrastare il gioco illegale si è pensato di conferire competenze specifiche anche agli organi di polizia locale, prevedendo un apposito potere sanzionatorio e l’attribuzione dei relativi proventi ai comuni.

 

Relativamente all’azione preventiva e di contrasto al gioco d’azzardo patologico appare necessaria l’apertura di un confronto a livello europeo per favorire una legislazione comunitaria omogenea sulla pubblicità.

Sono evidenti i passi in avanti conseguenti alla proibizione della pubblicità dalle 7:00 alle 22:00 nei canali generalisti, ma è altrettanto evidente che questa soluzione non appare soddisfacente non solo perché oltre le fasce orarie proibite si verifica un’intensificazione del messaggio pubblicitario ma perché nei canali generalisti (es. sportivi) si concentra il messaggio pubblicitario.

Sempre con riferimento alle AWP va previsto che l’accesso al gioco (giocata) avvenga attraverso la Carta Nazionale dei Servizi o Tessera Sanitaria, e che le AWP stesse mantengano le caratteristiche attuali di bassa giocata e bassa vincita escludendo, pertanto, la possibilità di utilizzare banconote o qualsiasi altra forma di moneta elettronica.

Mentre, per quanto riguarda le Vlt appare opportuno ridurre drasticamente la giocata massima, oggi consentita a 500 euro, portandola a 200 euro; sia per limitarne gli effetti sociali negativi, sia per contrastare ogni rischio di riciclaggio.

La prima analisi compiuta sui rischi di riciclaggio nel settore del gambling è stata compiuta attraverso il National Risk Assessment che ha affrontato anche le reali minacce di tali illeciti nei vari settori del gioco.

Il documento, pur riconoscendo il maggior rischio di riciclaggio in alcuni settori del gioco pubblico – menzionando la necessità di idonei presidi – evidenzia come le attività illecite, e in particolare il fenomeno del riciclaggio, possano essere maggiormente frequenti nell’ambito del gioco non autorizzato rispetto al quale nulli sono i presidi e molto più difficili i controlli.

In tale contesto un ottimo contributo può derivare dall’attuazione della IV direttiva antiriciclaggio che consente nei vari Stati la sottoposizione alle misure previste qualora, dall’analisi dei rischi compiuta a livello nazionale, uno Stato membro individui specifiche minacce di tali illeciti.

Il decreto legislativo che attua la IV direttiva e che, per la prima volta, affronta il settore del gambling nella sua peculiarità è stato approvato dal Consiglio dei Ministri il 24 febbraio scorso. Innanzitutto si prevedono specifiche misure per i settori più a rischio con ulteriori presidi. In particolare per il gioco a distanza sono previste misure aggiuntive per le rilevazioni di possibili frodi; per il settore delle VLT, è stata abbassata a 500 euro la soglia di identificazione di coloro che svolgono operazioni di gioco ed inoltre sono previste misure per l’isolamento delle singole sessioni di gioco e per l’individuazione del gioco proporzionalmente basso rispetto al denaro inserito.

Tali misure, che peraltro richiedono modifiche tecnologiche dei sistemi di gioco, sono contenute in un decreto direttoriale in corso di emanazione a cura dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli.

Il decreto legislativo prevede anche una maggiore responsabilizzazione dei titolari dei punti vendita oltre che dei concessionari nonché, per la prima volta in materia, un ruolo di indirizzo, coordinamento e monitoraggio assegnato all’Agenzia dogane e monopoli sulle attività dei soggetti obbligati.

 

L’accordo costituirà, inoltre, la base, a partire dalla quale completare l’intervento normativo e di modernizzazione del settore dei giochi, nel suo complesso.

In particolare si propone di:

• predisporre le normative necessarie per il passaggio al sistema del “margine” per il calcolo delle entrate pubbliche, come già deciso per l’on-line;
• realizzare, in collaborazione con il Ministero degli Interni e gli Enti Locali interessati, una revisione dell’attuale disciplina dei Casinò, finalizzata al risanamento del settore e a una razionale distribuzione nel territorio nazionale, anche allo scopo di aiutare la scelta di ridurre la frammentazione della attuale diffusione territoriale del gioco.
• completare con il Ministero delle Politiche Agricole, Alimentari e Forestali le modalità di rilancio del settore ippico e della Lega ippica, attuando rapidamente la delega in vigore.

 

Pur non essendo oggetto dell’accordo, una attenzione specifica va posta sul gioco On line. Le sue caratteristiche -quelle di essere accessibile via web ovunque e per chiunque, alla sola condizione che si disponga di uno strumento informatico – lo rendono molto appetibile (si pensi ai minori!) e di difficile controllo, nonché alto è il rischio di illegalità.

Il “contrasto e repressione del gioco on line illegale”, effettuato dall’Agenzia delle Dogane e monopoli prevede il possesso di adeguati e stringenti requisiti per i concessionari. In particolare, l’Agenzia applica le disposizioni legislative relative alla documentazione antimafia, costituita, a seconda delle fattispecie, dal certificato antimafia e dalle informazioni antimafia (c.d. “informativa prefettizia”)[1].

L’Agenzia delle dogane e dei monopoli, inoltre, effettua una periodica attività di controllo dei siti on line che offrono gioco in Italia in mancanza di concessione e procede al loro “oscuramento”, dopo una specifica procedura amministrativa.

Fino ad oggi, sono stati oscurati oltre 6.200 siti illegali.

Riguardo all’entità del fenomeno del gioco on line e alla segnalata apertura “di più conti di gioco diversi, presso le oltre 200 piattaforme autorizzate, da parte dello stesso utente”, preciso che i conti legali di gioco attivi, a luglio 2016, data dell’ultima rilevazione, erano 6.800.000, attribuibili a 3.280.000 giocatori, con una media, dunque, di 2,07 conti per giocatore.

Tali giocatori possono essere “giocanti” o “silenti” a seconda che abbiano movimentato il proprio conto di gioco nel mese di riferimento o negli ultimi 5 mesi oppure “dormienti”, qualora non movimentino i propri conti di gioco da ameno 6 mesi.

L’Agenzia delle dogane e dei monopoli riferisce che fino a luglio 2016 i giocatori attivi, ossia giocanti o silenti, risultavano essere 1.499.000, sul totale di 3.280.00 in precedenza menzionato.

Da anni l’Amministrazione dei monopoli e ora l’Agenzia collaborano con l’Osservatorio Gioco digitale del Politecnico di Milano. Il Politecnico cura studi approfonditi sul profilo del giocatore tipo, sulla dinamica della spesa e degli introiti per l’Erario.

Ogni anno i risultati della ricerca, con una presentazione a firma di un rappresentante dell’Agenzia, vengono pubblicati in un opuscolo divulgativo presentato presso la sede del Politecnico in una conferenza a porte aperte, che quest’anno si terrà il prossimo 4 aprile.

 

Con riferimento agli interventi di polizia giudiziaria in materia di gioco on line deve sottolinearsi che la Guardia di Finanza, in sinergia con le altre Forze di Polizia e con la collaborazione dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli è impegnata a reprimere le condotte fraudolente più gravi e complesse, sia mediante numerosi controlli di natura amministrativa, svolti in forma autonoma ovvero in maniera congiunta nel più ampio quadro dei “Piani coordinati di intervento” eseguiti a livello nazionale.

Le menzionate attività di polizia giudiziaria hanno consentito di confermare l’interesse preminente della criminalità nei settori delle scommesse sportive, utilizzando imprese fittiziamente intestate a terzi, siti internet non autorizzati ovvero ricorrendo ad allibratori e società estere ed anche del gioco on line, con il supporto di figure dotate di particolari competenze tecniche per la costituzione di siti di gioco e scommesse illegali, con modalità tali da rendere particolarmente complessa l’individuazione degli effettivi gestori e delle somme movimentate nel corso dell’attività illecita di raccolta.

 

Un’ultima considerazione va svolta a proposito delle gare.

L’art. 1, comma 932, della Legge 28.12.2015, n. 208 (legge di stabilità per il 2016), prevede l’indizione di una gara per l’attribuzione di 15.000 diritti per l’esercizio delle scommesse, di cui:

– 10.000 sale (con base d’asta di 32.000 € a diritto);

– 5.000 “corner” (con base d’asta di 18.000 € a diritto).

L’art. 1, comma 934, della stessa legge prevede l’indizione di una gara per l’attribuzione di 210 concessioni per l’esercizio di sale Bingo.

La RT alla Legge, per la Gara Scommesse, ha stimato un introito di 410 Ml€ per l’anno 2017 mentre per la Gara Bingo l’introito stimato è di poco superiore a 70 Ml€.

La stessa RT ha chiarito che “la partecipazione al bando di gara “Scommesse” è correlata alla certezza, per i potenziali concorrenti/investitori, di poter poi attivare concretamente sul territorio i “Diritti” acquisiti con le gare”. Valgono, pertanto, le medesime considerazioni in ordine alla evoluzione e alle modalità applicative delle normative degli enti locali””.

In particolare, il riferimento è alla previsione del comma 936, in base al quale entro il 30 aprile 2016, in sede di Conferenza unificata di cui all’articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, dovevano essere definite le caratteristiche dei punti di vendita ove si raccoglie gioco pubblico, nonché i criteri per la loro distribuzione e concentrazione territoriale, al fine di garantire i migliori livelli di sicurezza per la tutela della salute, dell’ordine pubblico e della pubblica fede dei giocatori e di prevenire il rischio di accesso dei minori di età.

La conclusione delle due Gare, quindi, continua a dipendere dall’esito del confronto in corso in Conferenza Unificata e, quindi, la valutazione politica di ciò che si ritiene possa concludersi in quella sede condiziona evidentemente la scelta di una eventuale proroga, essendo da considerare l’effettuazione delle gare come la via maestra sotto il profilo di tutela della concorrenzialità del settore.

 

Si è aperta in questi ultimi giorni una discussione nei media relativa alla possibilità di proroga delle gare stesse ciò anche in relazione all’eventuale contributo che il settore giochi può dare alla imminente manovra di rientro richiesta dall’Unione Europea. Nulla in proposito è stato definito.

Signor presidente, gentili Senatori spero di aver offerto alla Commissione un quadro della situazione del settore e delle intenzioni del Governo, la nostra priorità è quella di raggiungere nei tempi più brevi possibili l’intesa in Conferenza Unificata e Vi ringrazio per l’attenzione.

• In particolare per le società concessionarie di giochi pubblici, la documentazione antimafia deve riferirsi (oltre che, come per tutte le altre imprese, al legale rappresentante, ai componenti l’organo di amministrazione, ai soggetti membri del collegio sindacale o al sindaco unico), ai soci persone fisiche che detengono, anche indirettamente, una partecipazione al capitale o al patrimonio superiore al 2 per cento, nonché ai direttori generali e ai soggetti responsabili delle sedi secondarie o delle stabili organizzazioni in Italia di soggetti non residenti. Inoltre, nell’ipotesi in cui i soci persone fisiche detengano la partecipazione superiore alla predetta soglia mediante altre società di capitali, la documentazione deve riferirsi anche al legale rappresentante e agli eventuali componenti dell’organo di amministrazione della società socia, alle persone fisiche che, direttamente o indirettamente, controllano tale società, nonché ai direttori generali e ai soggetti responsabili delle sedi secondarie o delle stabili organizzazioni in Italia di soggetti non residenti (in pratica, la informazione deve risalire lungo tutta la catena societaria). La documentazione di cui al periodo precedente deve riferirsi anche al coniuge non separato nonché ai familiari conviventi. La norma (art. 24, comma 25, del citato decreto legge 98/2011) dispone poi il divieto di ottenere o mantenere concessioni in materia di giochi nel caso in cui il soggetto responsabile di sede secondaria o di stabili organizzazioni in Italia di soggetti non residenti, sia (anche solo) imputato o condannato, anche con sentenza non definitiva, per reati di frode fiscale, di corruzione o concussione, associazione a delinquere semplice o di stampo mafioso, di riciclaggio, e per altri reati gravi. Il medesimo divieto si applica anche al soggetto partecipato, anche indirettamente, in misura superiore al 2 per cento del capitale o patrimonio da persone fisiche (soci) che risultino condannate, anche con sentenza non definitiva, ovvero imputate, per uno dei predetti delitti e anche nel caso in cui sia imputato o condannato il coniuge non separato di uno dei citati soggetti”.

 

Proposta del Governo alla Conferenza unificata del 2 febbraio 2017

PREMESSA

La legge di stabilità 2016 (articolo 1, comma 936) ha disposto che, in sede di Conferenza unificata, siano definite:

1. a) le caratteristiche dei punti vendita ove si raccoglie gioco pubblico;
2. b) i criteri per la distribuzione e concentrazione territoriale dei punti vendita ove si raccoglie gioco pubblico.

 

La finalità delle relative scelte è quella “di garantire i migliori livelli di sicurezza per la tutela della salute, dell’ordine pubblico e della pubblica fede dei giocatori e di prevenire il rischio di accesso dei minori di età”.

In coerenza con questa impostazione la Conferenza unificata ha avviato, il 5 Maggio 2016, il confronto sulla regolazione del settore dei giochi.

Dopo una lunga e fruttuosa serie di incontri, verifiche ed approfondimenti, anche tenendo conto di quanto prospettato dagli Enti locali, dalla Commissione antimafia e da quanto recepito in mozioni parlamentari, la Conferenza propone la seguente intesa.

 

GLI OBIETTIVI DA RAGGIUNGERE

L’obiettivo che lo Stato si propone è regolare la distribuzione dell’offerta di gioco diffusa nel territorio, tenendo conto delle accresciute esigenze sociali.

L’aumento del gioco legale, in particolare delle slot, si è accettato si diffondesse nel passato, moltiplicando l’offerta nel territorio, con l’obiettivo, giusto, di porre argine alla diffusione incontrollata dell’offerta di gioco illegale.

 

Tutto ciò ha, peró, provocato una nuova emergenza sociale che ha indotto gli Enti locali, in assenza di un quadro regolatorio nazionale aggiornato, a scelte, in generale restrittive.

A fronte di questo quadro la soluzione prospettata dal Governo e condivisa dalla Conferenza, è quella di ridurre l’offerta di gioco pubblico e, dunque, l’esposizione dello Stato, in un settore che se, da un lato, garantisce importanti entrate erariali pari a 10,5 miliardi nel 2016, di cui 5,8 miliardi dai soli apparecchi slot, dall’altro misura conseguenze sociali che non possono più essere trascurate.

 

 

LE SCELTE GIÀ FATTE

Nel percorso in parte tracciato dall’articolo 14 della delega fiscale si è provveduto ad adottare, nella legge di stabilità 2016, alcuni provvedimenti coerenti con la suddetta impostazione e in particolare:

• la riduzione di almeno il 30% delle AWP in circolazione, attraverso la riduzione effettiva delle macchine disponibili;
• la determinazione di un numero massimo consentito di 10.000 sale e di 5.000 corner per le scommesse, con la conseguente concentrazione dei punti vendita;
• il passaggio alle AWP esclusivamente da remoto (upgrade tecnologico);
• la drastica riduzione degli spazi pubblicitari;
• l’innalzamento del PREU.

 

LE SCELTE DA FARE

Si tratta ora di completare l’iter di riforma.

A tale scopo la Conferenza indica, di seguito, una serie di misure il cui fine è quello di realizzare una forte riduzione dell’offerta attraverso una sensibile contrazione e concentrazione dei punti vendita e un innalzamento dei loro standard qualitativi in un’ottica di contrasto al gioco d’azzardo patologico.

 

> 1) ridurre l’offerta di gioco, sia dei volumi che dei punti vendita,

attraverso:

 

• l’ eliminazione entro il 31.12.2017 dell’offerta di gioco dai c.d. esercizi generalisti secondari (alberghi, esercizi commerciali, edicole, ristoranti, stabilimenti balneari, rifugi alpini, circoli privati, etc);
• la progressiva riduzione fino alla totale eliminazione nell’arco di 3 anni delle AWP nei pubblici esercizi (bar) e nelle rivendite di tabacchi, fatta eccezione per quelli in grado di innalzare il proprio livello qualitativo ottenendo la certificazione di tipo A.
• allo scopo di rendere credibili questi obiettivi si prende positivamente atto della decisione del Governo di proporre al Parlamento di anticipare, al 31 dicembre 2017, la prevista riduzione di almeno il 30% delle Awp, a partire dai generalisti secondari e dai bar e dai tabacchi, con criteri dimensionali relativi alla superficie dei locali, da definire con decreto del Ministro dell’Economia e delle finanze entro il 30 Aprile 2017.

I punti vendita oggi abilitati alla installazione di AWP (non tutti necessariamente ne detengono attualmente) sono 98.600 ca, così suddivisi:

69. a) 69.000 ca tra bar e tabacchi (di cui 56.000 bar ca e oltre 13.000 tabacchi);
70. b) 29.600 ca sale e punti gioco così suddivisi:

• 8.000 ca esercizi generalisti secondari,
• 2.800 ca sale VLT,
• 200 ca sale Bingo,
• 5.000 ca sale giochi,
• 5.600 ca negozi,
• 8.000 ca corner.

L’effetto del provvedimento di anticipazione al 2017 della riduzione di AWP, a cominciare dai generalisti secondari e dai bar e tabacchi, comporta, in un anno, come evidenziato nella tabella di seguito riportata, la riduzione a 264.674 macchine ca (in quanto il 30% si applica ai 378.109 ca apparecchi esistenti al 31 luglio 2015). Considerando che attualmente gli apparecchi presenti sul mercato sono 397.211 ca, la riduzione effettiva sarà di oltre il 33%.

Ciò significa togliere definitivamente dal mercato 132.537 ca macchine così suddivise: 114.000 ca AWP da bar e tabacchi (oggi ne sono installate 221.000 ca) e 19.000 ca dai generalisti secondari.

Di conseguenza dal 1° gennaio 2018 il numero delle AWP sarà così distribuito sul territorio nazionale:

 

Regione	Nr. Apparecchi attivi in esercizio 31/7/2015	Nr. Apparecchi attivi in esercizio 9/11/2016	Nr. Apparecchi attivi  al 31.12.2017
ABRUZZO	10.201	10.717	7.141
BASILICATA	3.730	3.918	2.611
CALABRIA	16.853	17.705	11.797
CAMPANIA	39.171	41.151	27.420
EMILIA ROMAGNA	31.781	33.387	22.247
FRIULI VENEZIA GIULIA	8.466	8.894	5.926
LAZIO	37.831	39.743	26.482
LIGURIA	10.129	10.640	7.090
LOMBARDIA	58.790	61.757	41.151
MARCHE	9.396	9.871	6.577
MOLISE	2.449	2.573	1.714
PIEMONTE	27.284	28.663	19.099
PUGLIA	23.296	24.473	16.307
SARDEGNA	13.816	14.514	9.671
SICILIA	20.101	21.117	14.071
TOSCANA	22.941	24.100	16.059
TRENTINO ALTO ADIGE	4.020	4.223	2.814
UMBRIA	5.319	5.587	3.723
VAL D’AOSTA	749	787	524
VENETO	31.786	33.391	22.250
Totale	378.109	397.211	264.674

 

Al fine di rendere effettiva ed omogenea nel territorio nazionale la riduzione delle AWP, dunque, si può prevedere che essa si avvii prioritariamente dagli esercizi che ne detengono un numero maggiore e che presentino inadeguate condizioni di agibilità (insufficiente metratura, distanza tra le macchine, eccessiva visibilità dall’esterno, etc.).

L’eliminazione potrebbe avvenire in modo proporzionale del 33% annuo in tre anni per gli esercizi con più di due AWP, mentre gli esercizi con 1 o 2 AWP dovrebbero rottamare entro il 31 dicembre 2018.

 

Successivamente, a seguito della programmata eliminazione degli apparecchi AWP da bar e tabacchi, i punti vendita si ridurranno ulteriormente.

Perciò, a regime, i punti vendita in cui potranno essere presenti le AWP, rispetto agli attuali 98.600 ca, saranno così distribuiti:

– un numero massimo di 18.000 ca sale e punti gioco con certificazione di tipo “A”, rispetto ai 29.600 attuali, (con una effettiva riduzione di oltre 10.000 punti vendita ca), così articolati:

• 10.000 agenzie o negozi aventi come attività prevalente la vendita di prodotti di gioco pubblici (come previsto dalla legge di stabilità 2016),
• 5.000 ca sale giochi,
• 3.000 ca sale VLT e Bingo

– una quota residua di esercizi che saranno in grado di ottenere la certificazione di categoria A.

Entro tale data andrà pure definita la distribuzione territoriale dei punti gioco, in maniera omogenea, sul territorio nazionale, in proporzione al numero, alla densità e alla composizione anagrafica  della popolazione di ciascuna Regione e/o aree omogenee.

I suddetti criteri e la loro applicazione saranno definiti in sede tecnica della Conferenza unificata.

> 2) innalzare il livello qualitativo dei punti gioco.

A tal fine si introduce la certificazione del punto gioco di categoria A, che risponda alle seguenti caratteristiche e/o ad altri criteri che verranno condivisi in sede di Conferenza con gli Enti locali:

• l’accesso selettivo all’ingresso della sala, la completa identificazione dell’avventore, mediante il controllo con documento d’identità e della carta nazionale dei servizi che permetterà il funzionamento delle nuove AWPR e videosorveglianza;
• eliminazione di immagini eccessive che inducano al gioco;
• standard di arredo interno e luci, più segnaletica esterna che attesta la certificazione pubblica (modello “T” di tabacchi);
• rispetto di vincoli architettonici;
• formazione specifica per gli addetti anche con approccio di contrasto al gioco d’azzardo patologico;
• rispetto di limiti minimi sui volumi di spazio dedicati al gioco e sui numeri minimi e massimi di apparecchi adibiti al gioco;
• trasparenza delle comunicazioni in materia di gioco;
• obbligo di segnalazione di soggetti patologici ai servizi sociali del comune e divieto di accesso per persone soggette alla dipendenza del gioco d’azzardo patologico ed inserite in programma di recupero.
• la tracciabilità completa delle giocate e delle vincite, degli apparati di videosorveglianza interna simili a quelli in dotazione ai tradizionali casinò;
• un collegamento diretto della sala con presidi di polizia e/o con l’Agenzia delle dogane e dei monopoli.

Le sale che ottengono la certificazione di tipo A non sono soggette all’osservanza dei limiti delle distanze adottate dagli Enti Locali.

I punti gioco che ospitano AWP che superino i limiti numerici territorialmente stabiliti (come indicato nel punto 1) o non rispettino le caratteristiche previste per la classe A saranno classificati di tipo B esclusivamente per il periodo transitorio che porterà alla rottamazione delle AWP stesse.

Ciò al fine di frenare l’eccessiva polverizzazione sul territorio delle diverse tipologie di punti di gioco che pone un notevole ostacolo all’effettuazione di adeguati controlli amministrativi e di polizia; ciò vale a maggior ragione, ma non solo, nelle aree del Paese dove le autorità inquirenti sono chiamate a far fronte quotidianamente alle minacce poste da articolate organizzazioni criminali anche di tipo mafioso; occorre, pertanto, offrire alle regioni e agli enti locali, in alternativa o in aggiunta alle tipologie di punti di gioco previsti dalla legislazione vigente, la possibilità di prevedere che la propria quota di offerta di gioco sia concentrata in un numero limitato di «luoghi di gioco» considerati più sicuri.

> 3) definire un sistema di regole in materia di orari e di controlli.

• stabilire per le AWP presenti in tutti i punti gioco delle fasce orarie di interruzione del gioco durante la giornata, all’interno di un’apertura minima di 8 ore, indipendentemente dagli orari stabiliti per l’apertura delle sale e degli esercizi.La distribuzione oraria nell’arco della giornata va definita in una prospettiva il più omogenea possibile nel territorio nazionale, anche ai fini del futuro monitoraggio telematico del rispetto dei limiti che verranno definiti.
• Inasprire i controlli contro il gioco illegale, attribuendo competenze specifiche anche agli organi di polizia locale, prevedendo un apposito potere sanzionatorio e l’attribuzione dei relativi proventi ai comuni.

• agevolare i controlli amministrativi e di polizia sui vari punti di gioco, attraverso il nuovo sistema distributivo del gioco lecito che dovrà fondarsi sull’equilibrio tra il complessivo dimensionamento dell’offerta e la distribuzione sul territorio dei punti vendita di gioco che risulti sostenibile sotto il profilo dell’impatto sociale e dei controlli che possono in concreto essere assicurati dalle autorità a ciò preposte;
• attribuire la necessaria rilevanza a significativi indicatori di rischio, quali a titolo di esempio l’«indice di presenza mafiosa», l’«indice di organizzazione criminale» (IOC)  e altri indici pertinenti quali quelli utilizzati dall’ISTAT nel rapporto BES 2014, sul presupposto che le varie aree del Paese sono sottoposte a differenti profili di rischio di condizionamento e di infiltrazione mafiosa, oltre che della maggiore o minore propensione al gioco compulsivo, alla dipendenza da gioco patologico e a differenti situazioni di tensione o degrado sociale.
• offrire l’opportunità agli enti locali, ferma restando la pianificazione che deriverà dall’intesa, di far fronte adeguatamente e con prontezza – d’intesa con l’Agenzia Delle Dogane e dei Monopoli ed i preposti Organi di Magistratura, Polizia e Guardia di Finanza – a situazioni emergenziali di pericolosità sociale del diffondersi di illegalità e disagio connessi al gioco, anche in deroga alle disposizioni previste dall’intesa. A tal fine, lo Stato, nelle sue articolazioni, dovrà sostenere l’ente locale, con tempestività e con adeguate risorse, nell’adozione di misure tese a porre rimedio all’imprevista situazione emergenziale.
• predisporre conseguentemente un sistema strutturato di vigilanza e di controllo dei giochi che colleghi il rispetto delle normative antimafia e antiriciclaggio con le ispezioni amministrative, le verifiche tributarie e il monitoraggio continuo e capillare delle tecnologie elettroniche e informatiche; tale sistema deve essere in grado di garantire la «continuità di processo», la condivisione delle informazioni e il coordinamento sulla sicurezza informatica delle reti critiche, funzionali a questo settore;
• introdurre un nuovo modello di governance della vigilanza nel settore dei giochi e delle scommesse improntato a efficacia ed efficienza, basato anche sulla centralizzazione di qualunque dato o informazione giudiziaria riguardanti il gioco d’azzardo; peraltro, la IV direttiva europea antiriciclaggio, in via di attuazione sul piano nazionale, prevede esplicitamente la necessità che il settore del gioco d’azzardo sia adeguatamente governato da un’autorità dotata di «poteri di vigilanza rafforzati»;

> 4) accentuare l’azione preventiva e di contrasto al gioco d’azzardo patologico.

A tal fine:

• Impegnare il Governo all’apertura di un confronto a livello europeo per favorire una legislazione comunitaria omogenea sulla pubblicità.
• Prevedere, che le nuove AWPR, consentano la giocata attraverso la Carta Nazionale dei Servizi o Tessera Sanitaria e mantengano le caratteristiche attuali di bassa giocata e bassa vincita escludendo, pertanto, la possibilità di utilizzare banconote o qualsiasi altra forma di moneta elettronica ed inoltre contengano nuovi interventi tecnologici a salvaguardia del giocatore e di prevenzione e contrasto agli effetti del gioco d’azzardo patologico, quali ad esempio:

1. i) strumenti di autolimitazione in termini di tempo e di spesa;
2. ii) messaggi automatici durante il gioco che evidenziano la durata dello stesso;

iii) abbassamento degli importi minimi delle giocate;

iiii) introduzione di altri strumenti tecnologici che, nel rispetto della normativa sulla privacy, consentano un maggior controllo sul grado di partecipazione al gioco dei singoli giocatori più esposti al rischio del gioco d’azzardo patologico.

• Per le VLT eliminare la possibilità di effettuare giocate di valore superiore a 200 (duecento) euro.

> 5) completare l’intervento normativo e di modernizzazione del settore dei giochi.

A tal fine, oltre ad applicare tutte le decisioni di cui sopra:

• predisporre le normative necessarie per il passaggio al sistema del “margine” per il calcolo delle entrate pubbliche;
• realizzare, in collaborazione con il Ministero degli Interni e gli Enti Locali interessati, una revisione dell’attuale disciplina dei Casinò, finalizzata al risanamento del settore e a una razionale distribuzione nel territorio nazionale, anche allo scopo di aiutare la scelta di ridurre la frammentazione della attuale diffusione territoriale del gioco.
• completare con il Ministero delle Politiche Agricole, Alimentari e Forestali le modalità di rilancio del settore ippico e della Lega ippica.

>6) assicurare un costante monitoraggio dell’applicazione della riforma, anche attraverso una banca dati sull’andamento del volume di gioco e sulla sua distribuzione nel territorio, alla quale possono accedere i Comuni. Il monitoraggio è affidato all’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli che si avvarrà del partner tecnologico Sogei. Il Ministero dell’Economia e delle Finanze riferirà periodicamente sui risultati del monitoraggio alla Conferenza Unificata che potrà decidere di consultare esperti ed istituti specializzati.

La Conferenza Unificata chiede al Ministro dell’Economia e delle Finanze, come di competenza, di tradurre, entro il 30 Aprile 2017, i contenuti della presente intesa in un apposito decreto legislativo.

 

lp/AGIMEG