“Tra le richieste che il settore dell’industria del gioco online avanza spesso vi è quella inerente una regolazione comune a livello europeo. La richiesta riguarda soprattutto l’adozione di standard e di misure transnazionali che facilitino la c.d compliance – ossia la conformità rispetto alla normativa emanata dalle diverse autorità che regolano il settore – degli operatori aventi più licenze nei differenti Stati soggetti a regolazione”. E’ quanto dichiarato da Daria Petralia, dirigente dell’ufficio del gioco online di Adm, durante il convegno “Gioco online, problemi, opportunità e strategie future” che si sta tenendo all’Università di Salerno, organizzato dall’ateneo e dall’Osservatorio internazionale sul gioco. “La pretesa in questione, tuttavia, sia pure animata da ragioni del tutto comprensibili – ha proseguito Daria Petralia – non tiene conto della fondamentale circostanza che il settore del gioco non è armonizzato né armonizzabile a livello europeo. La ragione di tale impossibilità di armonizzazione risiede nel fatto che la disciplina sul gioco nasce da esigenze di tutela dell’ordine pubblico, e, in quanto tale, fa parte di quelle materie eccezionali rimesse alla potestà esclusiva dei singoli Stati membri. L’esigenza di un controllo statale stringente, giustificata dalla necessità di evitare infiltrazioni criminali e di tutelare dei cittadini – consumatori, permette pertanto una deroga ai principi comunitari. Questo è il risultato che emerge dall’esame della giurisprudenza comunitaria e interna e, in specie, dai tentativi da parte della stessa di bilanciare i principi comunitari di libertà di stabilimento e di libera circolazione dei servizi con le restrizioni degli Stati membri in materia di gioco per esigenze imperative. Tale sintesi è stata ben espressa da una delle pronunce della Corte di Giustizia sul tema, che così recita: “… le restrizioni alle attività dei giochi di azzardo possono essere giustificate da motivi imperativi di interesse generale (la tutela dei consumatori od anche la prevenzione delle frodi e dell’incitamento dei cittadini a spese eccessive legate al gioco), nonché dall’obiettivo della lotta contro la criminalità. I giochi d’azzardo rientrano peraltro fra i settori in cui sussistono tra gli Stati membri notevoli divergenze di ordine morale, religioso e culturale. In assenza di un’armonizzazione a livello dell’Unione, il singolo Stato membro può, alla luce della propria scala di valori, identificare gli obiettivi perseguiti e valutare le esigenze che la tutela di siffatti interessi comporta…”. Va da sé che le limitazioni che è possibile imporre per i motivi imperativi di cui si è detto, devono essere proporzionate rispetto allo scopo e non discriminatorie rispetto alla nazionalità dell’operatore. Così delineati i limiti entro i quali è ristretta la legislazione comunitaria, appare evidente che il ruolo che l’Europa gioca e potrà giocare in questo settore passa essenzialmente, su un piano normativo, dalle raccomandazioni e da altri strumenti di soft law, e, su un piano più ampiamente culturale, dalla circolazione delle c.d. best practises, che altro non sono che i migliori esempi di azioni amministrative di successo. Sul piano normativo la Commissione Europea si occupa di gioco attraverso l’EGGS, l’Expert group on gambling services, che si riunisce 4 volte l’anno a Bruxelles. Il gruppo di esperti è stato istituito alla fine del 2012 (precisamente, con decisione della Commissione del 5 dicembre), è integrato nella Direzione GROW – DG Mercato interno, industria, imprenditoria e PMI ed è composto dai rappresentanti di 30 Paesi, provenienti dai 28 Stati membri e da 2 Paesi osservatori, Norvegia e Liechtenstein. I compiti attribuiti al Gruppo fin dal momento della sua istituzione consistono nel garantire la cooperazione tra le autorità di regolazione del gioco nei diversi Stati membri e la Commissione, assistere la Commissione stessa nella preparazione delle iniziative relative al gambling, monitorare lo sviluppo delle iniziative e problematiche del settore e garantire lo scambio di esperienze e good practises. Tra le iniziative principali che a livello regolatorio hanno visto la luce in seno alla Commissione si annoverano il Libro verde sul gioco di azzardo online nel mercato interno del 2011, la Raccomandazione del 2014/478/UE e l’Accordo di cooperazione tra le autorità di regolazione del gioco degli Stati membri dell’Unione europea concernete il gioco online firmato alla fine del 2015. Il Libro verde, nel 2011, ha dato l’avvio a una consultazione pubblica in materia di gioco online e di regolazione, con l’obiettivo di “raccogliere informazioni in merito all’esistenza e all’entità dei rischi sociali e di ordine pubblico connessi a questa attività, […] stimolare contributi sugli strumenti normativi e tecnici che gli Stati membri utilizzano o potrebbero utilizzare per garantire la tutela dei consumatori e la salvaguardia dell’ordine pubblico o di altri interessi pubblici,[…] contribuire ad accertare se le vigenti norme applicabili ai servizi di gioco d’azzardo on-line a livello UE siano idonee ad assicurare la coesistenza generale dei sistemi nazionali e ad appurare se una maggiore cooperazione a livello UE possa aiutare gli Stati membri a conseguire più efficacemente gli obiettivi della politica nazionale in materia di gioco d’azzardo”. Attraverso il Libro verde la Commissione interviene per la prima volta in maniera ampia e organica nel settore, con l’obiettivo di conoscerlo meglio, alla luce della sua crescita e della preoccupazione per la presenza, accanto ai mercati regolati, di mercati grigi e illegali. In quel tempo, infatti, la Commissione registra la presenza in Europa di 14.823 siti di gioco, di cui più dell’85% gestito senza licenza. Nella stessa occasione, inoltre, la Commissione definisce i tre obiettivi di interesse pubblico interessati dalla materia del gioco online che, nel rispetto della discrezionalità dei singoli Stati, possono essere ritenuti comuni ai diversi Stati membri: tutela del consumatore, ordine pubblico, inteso in particolare come prevenzione delle frodi, delle pratiche sleali e del riciclaggio, e finanziamento di attività di beneficienza e di interesse pubblico, che in alcuni Paesi giustifica le restrizioni a livello nazionale. Tre anni dopo, in un contesto già molto mutato e di maggiore conoscenza del settore, grazie anche all’intervenuta attivazione, nel frattempo, del Gruppo di esperti sui servizi di gioco, interviene la Raccomandazione 2014/478/UE sui principi per la tutela dei consumatori e degli utenti dei servizi di gioco d’azzardo online e per la prevenzione dell’accesso dei minori ai giochi di azzardo online. Pur lasciando impregiudicato, in ossequio a quanto appena detto, il diritto degli Stati membri di regolamentare il gioco, la Raccomandazione detta alcuni principi cardine in tema di gioco e di pubblicità. Tali principi riguardano essenzialmente: i dati che ogni sito dovrebbe rendere visibili e disponibili ai consumatori, che comprendono tutto il set di informazioni in materia di gioco responsabile; la necessità, per accedere al gioco, di aprire un conto di gioco e di impostare previamente gli autolimiti in termini di tempo e di denaro; l’assoluto divieto di gioco per i minori; le linee guida che dovrebbero ispirare le comunicazioni commerciali e le sponsorizzazioni. Nel momento in cui la raccomandazione veniva emanata, l’Italia, da sempre tra i Paesi con la regolazione più avanzata nel campo del gioco online, si trovava già a essere adempiente rispetto alla quasi totalità delle prescrizioni. Ciò detto, nella legge di stabilità per il 2016 (legge n. 208/2015, art. 1, co. 937), i principi contenuti nella Raccomandazione del 2014 sono stati assunti anche a livello legislativo come parametro cui dovrà essere improntata la pubblicità in materia di giochi. Da ultimo, l’Accordo di cooperazione amministrativa firmato alla fine del 2015 da quasi tutti i Paesi facenti parte del Gruppo di esperti, tra cui l’Italia, mira a una circolazione ancora più veloce ed estesa delle best practises e delle esperienze regolatorie e a fornire un sostegno a tutti quei Paesi che sono in fase di revisione o di costruzione della propria regolazione in materia di gioco. In particolare, l’ambito interessato dall’Accordo comprende “l’organizzazione del gioco, la sua supervisione, l’applicazione e la conformità normativa con le leggi e i regolamenti applicabili nelle rispettive giurisdizioni, includendo la protezione dei consumatori e giocatori, la prevenzione delle frodi e del riciclaggio e l’integrità delle scommesse”. Avvalendosi di un apposito schema allegato all’Accordo ogni autorità di gioco potrà consultare tutti o parte dei propri omologhi a livello europeo per avere informazioni circa le scelte adottate da ogni Paese a livello normativo e regolatorio, nonché per chiedere la fornitura di dati che illustrino volta per volta l’andamento della spesa o della raccolta relativamente ai singoli giochi o l’ammontare delle entrate erariali o, ancora, dati relativi ai giocatori. L’esperienza di un anno di vigenza dell’Accordo vede l’Italia tra i Paesi destinatari del maggior numero di domande di cooperazione, ma anche in funzione di fruitore. Proprio utilizzando l’Accordo di cooperazione, infatti, l’Agenzia ha articolato una richiesta di dati relativi al gioco online e ai suoi fruitori, le cui risposte saranno alla base dello sviluppo di una sezione di comparazione internazionale all’interno della ricerca sul gioco online che questa Agenzia, ormai da anni, porta avanti con il Politecnico di Milano. É importante notare come quest’Accordo dà una cornice formale a una prassi di cooperazione e di scambio informale di notizie sviluppatasi nel tempo all’interno del Gruppo in maniera assolutamente spontanea. Anche in queste prime forme di scambio non regolate l’Italia ha sempre avuto un ruolo di primo piano, in quanto primo Paese ad avere introdotto una regolazione del gioco online nel 2006. Proprio in virtù di questo ruolo, l’Italia è stata fin da subito coinvolta anche in un esempio di cooperazione rafforzata a livello informale, ormai consolidata fin dal 2012, ossia nel gruppo informale dei principali regolatori dell’online, dove per principali si intendono i regolatori che, nell’ambito della non lunga storia dell’online, hanno introdotto per primi forme strutturate di regolazione. Il Gruppo, avviato su iniziativa spagnola con la partecipazione di Italia, Francia e Portogallo, ha aggiunto nel tempo Germania, Regno Unito e Austria. Tra gli obiettivi principali del Gruppo vi è quello di dar vita a iniziative congiunte da portare avanti in sede di Expert Group a Bruxelles. Anche alla luce della impossibilità di armonizzare il settore di cui si è detto in apertura, la Commissione europea non interferisce nelle iniziative bilaterali o multilaterali intraprese dagli Stati membri, ma guarda con favore alla cooperazione spontanea tra i diversi regolatori. In questo contesto, si inseriscono anche l’accordo di cooperazione amministrativa rafforzata firmato da Italia e Francia nel 2011 e il prossimo, attualmente allo studio, con il Portogallo. Ciò detto circa l’articolazione delle forme di cooperazione e i risultati raggiunti in ambito comunitario, un cenno va fatto ai temi attualmente in discussione. In particolare, tra i temi più importanti cui si sta attualmente dedicando l’Expert Group rientrano la discussione in materia di possibili standard comuni di certificazione delle piattaforme e la costruzione, in parte connessa, di una matrice che renda disponibili a tutti i documenti cardine di ogni modello regolatorio. Se la matrice, già in costruzione, ha l’obiettivo immediato quello di rendere subito disponibile un confronto con le scelte adottate nelle altre regolazioni, l’obiettivo secondario è quello di identificare, in questo modo, ciò che le regolazioni stesse hanno già in comune. Lo strumento renderà infatti possibili anche confronti sintetici circa i requisiti richiesti agli operatori e le caratteristiche cui devono rispondere i prodotti, evidenziando subito le similitudini, che, nella versione incompleta della matrice attualmente disponibile, sono già molte. L’obiettivo di individuare i punti di contatto tra le regolazioni dei differenti Stati membri è invece esplicito nell’iniziativa che mira a identificare un set comune di requisiti per la certificazione delle piattaforme. Tale processo di certificazione, infatti, è previsto in tutti gli Stati membri e richiede requisiti volta per volta differenti, con l’effetto che gli operatori che offrono gioco in più di uno Stato, devono sottoporsi a molteplici e diversi processi di esame e di certificazione. Poiché uno studio approfondito mostra che spesso, nel caso delle piattaforme come in altri settori, i requisiti differiscono per ampia parte solo formalmente, nell’ultimo anno si è lavorato a un possibile mandato da attribuire al CEN, organo di standardizzazione europeo, affinché lo stesso possa identificare un nucleo di requisiti comuni tra tutti gli Stati che regolano il gioco. Sarebbe auspicabile, in un’ottica di eliminazione delle duplicazioni amministrative che, una volta standardizzati questi requisiti, gli stessi possano essere certificati in uno soltanto degli Stati membri con effetto anche per gli altri Stati. Altre discussioni, tra le numerose in corso in sede di Expert Group, riguardano possibili iniziative in materia di pubblicità e di match fixing e sono volte ad approfondirne specifici profili. Ancora, il Gruppo ha l’obiettivo di informare gli Stati membri circa le iniziative assunte dalla DGJUST in tema di antiriciclaggio. Infine, a livello di Gruppo informale, sta invece giungendo a conclusione l’Accordo amministrativo in tema di liquidità condivisa nel poker, che consentirà ai giocatori delle diverse regolazioni di giocare su tavoli comuni. L’Accordo, che dovrebbe concludersi nei prossimi mesi e dovrebbe vedere la partecipazione di Francia, Portogallo, Spagna e Italia, sarà funzionale a consentire agli operatori titolari di licenza in tutti i Paesi menzionati di far giocare tra di loro gli iscritti sui siti delle differenti regolazioni, aumentando la liquidità a disposizione e rendendo così il gioco, da tempo in declino, più competitivo rispetto alle modalità disponibili sui siti .com, che consentono di giocare anche con i giocatori di legislazioni non regolate, senza alcuna garanzia di tutela del giocatore. Qualora l’Accordo in questione dovesse avere dei buoni risultati – ha concluso il capo dell’online di Adm – si potrà lavorare per rendere possibili forme di liquidità condivisa anche in altri giochi, offrendo così agli operatori nuovi strumenti di competizione con il sommerso e al giocatore la possibilità di usufruire di nuovi prodotti sotto il controllo statale”. es/AGIMEG
